De verkiezingen en de gevolgen voor de ambtelijke dienst
De resultaten van de verkiezingen zijn als een donderslag ingeslagen. Velen zullen er met vreugde, verwondering of verbijstering kennis van hebben genomen. De gevestigde partijen die altijd de regering vormden, hebben een gevoelige afstraffing gehad.
Nieuwe partijen (ik reken de combinatie GL-PvdA daar ook maar even onder) zijn met de winst gaan strijken, naast natuurlijk de immense winst van de PVV, een al langer bestaande partij die in het verleden heel even aan regeringsmacht heeft geroken. Het signaal is overduidelijk: de kiezers willen iets anders. En niet een klein beetje anders maar geheel anders. Wat en hoe precies, is minder duidelijk. En hoe de coalitie die dat moet bewerkstelligen er uit gaat zien, evenmin. Maar wel: anders!
Wat betekent dit voor de ambtelijke dienst? Dat is nog in vele opzichten ongewis. Er moet eerst een coalitie tot stand komen, en dat is geen geringe opgave. De kans lijkt zeer groot dat een of meer winnaars (partijen die nog nooit in de regering hebben gezeten) daar deel van zullen uitmaken. De ambtelijke dienst zal door dergelijke partijen op het eerste gezicht met enig wantrouwen tegemoet worden getreden.
We hebben dat eerder gezien, in 2002 met de LPF i. Zij zullen terecht denken dat de ambtelijke dienst altijd loyaal heeft meegewerkt aan het beleid dat nu in diskrediet is gebracht. Maar ook -en dat is niet terecht- dat de ambtelijke dienst zich daar persoonlijk mee heeft verbonden. Men zal wellicht aannemen dat de ambtelijke top de verlengstukken waren van de politici waar nu afscheid van is genomen. Sommigen zullen de ambtenaren zien als voorbeelden bij uitstek van een bestuurscultuur die men wil vervangen. Op hun beurt kunnen ambtenaren denken dat zaken waar ze met veel inzet aan hebben gewerkt nu op de brandstapel worden gelegd. En dat zij en passant ook geslachtofferd zullen worden.
Maar dat hoeft niet een blijvend gevoel te zijn, over en weer. Sowieso daalt er na een verkiezing altijd snel enige nuchterheid neer over alle betrokkenen. Bovendien: de ambtelijke dienst is naar zijn aard een onpartijdige, deskundige dienst. In de uitvoering, verreweg het grootste deel van de ambtelijke dienst, geldt dat men over het algemeen stipt en gewetensvol de wet en democratisch vastgesteld beleid uitvoert. Het beleidsdeel kan neutraal en ‘frank and fearless’ ook de nieuwe coalitie van advies voorzien.
Ambtenaren moeten in beginsel elke uitkomst van een democratisch proces aankunnen, ook al heeft men soms persoonlijk een andere opvatting. Een nieuwe regering zal zich realiseren dat het zonder ambtenaren niet zal gaan. Sterker nog: het succes van een aantal partijen komt in sterke mate voort uit de belofte dat de overheid sneller moet zijn, opener, meer empathisch, maatwerk moet leveren, et cetera. Dat kan natuurlijk alleen met een goed functionerende ambtelijke dienst.
Dat leidt overigens tot een interessante paradox: enerzijds zijn partijen groot geworden door hun kritiek op de overheid, maar anderzijds willen ze die overheid juist vergroten om hun beloftes te kunnen waarmaken. Want die vergroting is logisch gevolg van een aantal (overigens niet alleen bij hen levende) wensen. Maatwerk en meer aandacht zijn nu eenmaal mensenwerk, een grotere openheid en hulpvaardigheid ook.
Uitbreiding van het aantal ambtenaren vloeit tevens voort uit de intensivering die men wil in bij uitstek arbeidsintensieve categorieën als politie, justitie en rechtspraak. Ik schat bovendien dat een te vormen standpunt over asiel en migratie gepaard zal gaan met een pleidooi voor snellere procedures, intensievere controle, meer begeleiding en verbeterde opvang, wat eveneens alleen maar kan met veel meer ambtenaren. De inspectiediensten moeten meer armslag krijgen en wettelijke onafhankelijkheid, is een veelgehoorde wens. Een soort Hoge Colleges van Staat dus. Dat duidt niet op inkrimping.
Vrij algemeen is voorts de opvatting dat het aantal externen drastisch moet worden teruggedrongen. Daarbij verwijst men naar ‘duurbetaalde consultants’, maar dat is natuurlijk maar een fractie van de externe inhuur. Een aantal partijen wil externen opnemen in de ambtelijke dienst. Als ik het allemaal optel, kom ik toch gauw op duizenden ambtenaren extra. Terwijl het aantal ambtenaren de laatste jaren al is geëxplodeerd, van 121.000 ambtenaren in 2018 naar 147.000 in 2022, bijna 26.000 meer. En dan daarbovenop nog 30% meer externen dan de Roemernorm toelaat.
Als er geen prioriteiten worden gesteld of de productiviteit drastisch wordt vergroot, kan dit alles alleen maar door verdere groei van de ambtelijke dienst. En dan wordt een andere dilemma zichtbaar: de financiën. De meeste partijen (en vooral de winnaars) hebben niet al te nadrukkelijk gekeken naar de financiële mogelijkheden.
Het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte zal tijdens de formatie ongetwijfeld weer op tafel komen, met ‘bezuiniging’ als meer voor de hand liggend trefwoord dan ‘expansie’. Dat geldt ook voor de omvang van de ambtelijke dienst. Bezuinigingen kwamen echter in de programma’s niet voor, de door de PVV bepleite korting van 20% op de ministerssalarissen even daargelaten.
Ook over de kwaliteit van de ambtelijke dienst waren de partijen in hun programma’s nogal onduidelijk. Men wil zonder veel argumentatie de mobiliteit van topambtenaren verminderen en de deskundigheid bevorderen. Er bestaat een zekere afkeer van ‘managers’. ‘Proces- en omgevingsmanagers, juristen en boekhouders zijn het beleid gaan bepalen’, zo staat in het NSC- programma, waarin tevens de opheffing van de ABD voorkomt. Ook zonder enige toelichting trouwens. Maar niets over de productiviteit van de overheid, over de enorm toegenomen ‘overhead’, over een goed beloningsregime.
Zaak lijkt mij om het hoofd koel te houden, een belangrijke opgave voor de SG’s. Zij zullen aan het politieke systeem duidelijk moeten maken dat de ambtelijke dienst vertrouwen verdient. En aan de ambtelijke dienst dat ‘anders’ geen bedreiging is maar een uitdaging. Er zal ongetwijfeld een indringend SG-rapport komen over de ambtelijke dienst.
Het zou mooi zijn als dat niet verdedigend is en gericht op behoud van de status quo maar juist gericht op het verbeteren van de kwaliteit. En hopelijk komen er uit die dienst zelf eveneens suggesties over organisatorische verbeteringen (dat lijkt me beter dan publieke stellingnames van ambtenaren over politieke zaken). We zullen zien, boeiende tijden!
Prof. Mr. Roel Bekker was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in
Leiden.