De Grondwet tussen zelfrelativering en zelfbevestiging
Een grondwet weerspiegelt vanouds de soevereiniteitsaanspraak van een staat. Niet voor niets loopt de opkomst van grondwetten sinds het einde van de achttiende eeuw parallel aan processen van staatsvorming. Binnen een bepaald territorium maakt de staatsorganisatie (de overheid) aanspraak op het hoogste gezag. Een grondwet organiseert, normeert en legitimeert deze staatsorganisatie. Tegelijk staat een grondwet in internationaal verband symbool voor statelijke onafhankelijkheid.
Zo ook de Nederlandse Grondwet. De Grondwet van 1814/1815 bezegelde de herwonnen onafhankelijkheid en vestigde een constitutionele monarchie. Net als de overige staatsmachten was de macht van het staatshoofd grondwettelijk gefundeerd en genormeerd. De Grondwet was formeel de ‘hoogste staatswet’, die niet alleen de binnenlandse verhoudingen bepaalde, maar ook de verhouding van de staat tot het internationale recht (ook al zei ze daar inhoudelijk niet zoveel over).
In het midden van de vorige eeuw heeft de grondwetsherziener deze verhouding fundamenteel herzien, onder meer vanuit de breed gedragen wens om Nederland te laten participeren in internationale en Europese samenwerkingsverbanden. Sinds 1953 heeft de regering expliciet de opdracht om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. De grondwetsherziening van dat jaar bepaalde ook dat de regering de staat internationaalrechtelijk kan binden aan verdragen die afwijken van de Grondwet – die daar dus inhoudelijk mee in strijd zijn – op voorwaarde dat het parlement hier met een gekwalificeerde meerderheid mee akkoord gaat. Daarnaast bepaalde de herziene Grondwet dat verdragen deel uitmaken van de nationale rechtsorde en in hun toepassing voorrang hebben op strijdig nationaal recht, inclusief grondwettelijk recht. In 1956 werd dit aangescherpt tot eenieder verbindende verdragsbepalingen.
Deze vergaande openstelling van de nationale rechtsorde voor het internationale recht komt neer op een zelfrelativering door de Grondwet: formeel is ze de hoogste standaard, maar ze erkent zelf dat verdragsrechtelijke normen bij strijdigheid voorgaan op grondwettelijke normen. De Grondwet heeft dus inhoudelijk niet langer het laatste woord.
Daarnaast hebben ook de genoemde bepalingen over de doorwerking van het verdragsrecht hun absolute gelding verloren. In de jaren ’60 van de vorige eeuw verklaarde het Europese Hof van Justitie dat het recht van wat thans de Europese Unie is, vanuit zichzelf doorwerkt in de lidstaten, daar onder eigen voorwaarden kan worden ingeroepen en voorrang heeft op strijdig nationaal recht – ongeacht de nationale grondwettelijke regels. De Nederlandse staatsmachten hebben deze claims onvoorwaardelijk geaccepteerd. Dat is in strijd met de grondwettelijke doorwerkingsbepalingen, ook al omdat de EU-verdragen nooit zijn goedgekeurd middels de procedure voor verdragen die afwijken van de Grondwet. In het pragmatische Nederland doen we daar echter niet moeilijk over.
De Grondwet is bijgevolg niet langer de ‘hoogste staatswet’ (waarbij we het Statuut voor het Koninkrijk uit 1954 voor nu buiten beschouwing laten). De Grondwet zelf bepaalt dat ze in voorkomende gevallen moet wijken voor verdragsrecht. Maar zelfs de betreffende grondwetsbepalingen gelden dus niet absoluut. Wat betreft het Unierecht volgen de Nederlandse staatsmachten niet de grondwetsherziener, maar het buiten-statelijke Hof van Justitie. Ook de Nederlandse staatsorganisatie doet dus aan zelfrelativering.
Mede in reactie op de voortgaande Europeanisering van het recht komen we steeds vaker pleidooien tegen voor een ‘herwaardering’ van de Grondwet. De Grondwet zou (opnieuw?) tot leven moeten worden gewekt, bijvoorbeeld door het invoeren van grondwettelijke toetsing van wetten door de rechter en eventueel zelfs door een speciaal grondwettelijk hof. Ook zijn er verschillende voorstellen gedaan voor grondwetswijzigingen over de goedkeuring van EU-verdragen en het Nederlandse lidmaatschap van de EU. Deze voorstellen lijken te veronderstellen dat de Grondwet de ultieme juridische standaard is in ons land. Het voorgaande maakt evenwel duidelijk dat deze veronderstelling principieel niet meer opgaat.
Vorig jaar is de Grondwet uitgebreid met een algemene bepaling, die luidt: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’. Ook de opname van deze bepaling is ingegeven door de wens om de Grondwet juridisch en politiek meer gewicht te geven. In plaats van zelfrelativering drukt de bepaling zelfbevestiging uit: de Grondwet ‘waarborgt’ onze meest fundamentele constitutionele verworvenheden. Dat klinkt mooi, maar suggereert een functie voor de Grondwet die ze al lang niet meer zelfstandig kan vervullen. De grondrechten en de democratische rechtsstaat worden in Nederland mede ‘gewaarborgd’ door het EVRM en het Unierecht, en door de bijbehorende organen. Ons constitutionele recht is gefragmenteerd en zeker niet meer uitsluitend nationaal bepaald. Afscheid nemen van de soevereine staat betekent ook afscheid nemen van de allesbepalende grondwet.
Maarten Stremler is universitair docent constitutioneel recht aan Maastricht University. Samen met Joost Sillen schreef hij in de bundel De Grondwet van 1848 tot nu een hoofdstuk over de Grondwet en Europeanisering.