Behandel het O.M. als een zelfstandig bestuursorgaan

Onlangs ontstond naar aanleiding van het rapport “Bewaken en Beveiligen” van de Onderzoeksraad voor Veiligheid i een discussie over de vraag of het daarin geconstateerde falen van het openbaar ministerie (O.M.) niet tot het aftreden van een of meer functionarissen had moeten leiden. Daarvan kan inderdaad een stimulans tot kwaliteitsverbetering uitgaan, maar het past helaas niet in de (oude) Nederlandse bestuurscultuur. Effectiever is het om eens naar de bestuurlijke inbedding van het O.M. te kijken.

Strikt genomen is het O.M. een ambtelijke dienst, voor het functioneren waarvan de minister van Justitie en Veiligheid verantwoordelijk is. Maar het O.M. heeft zich in de loop der tijd een grote mate van zelfstandigheid verworven. Naar de mening van sommigen nog niet groot genoeg. Bij de Tweede Kamer is een initiatiefwetsvoorstel in behandeling dat de minister het recht wil ontnemen om aan het O.M. aanwijzingen te geven voor een concreet geval. Daar is wel wat voor te zeggen, mits het beperkt wordt tot vervolgingsbeslissingen. Maar concrete aanwijzingen met betrekking tot het inzetten van bijzondere opsporingsmethoden zouden wél mogelijk moeten blijven. En er zou, in het belang van de ministeriële verantwoordelijkheid, meer werk gemaakt moeten worden van algemene aanwijzingen. Het initiatiefwetsvoorstel doet dat echter niet.

Wetsvoorstel 36125

Het wetsvoorstel heeft een heel andere focus dan de problematiek van het inzetten van bijzondere opsporingsmethoden en bewaken en beveiligen. Het gaat uitsluitend om vervolgingsbeslissingen en het risico dat die politiek beïnvloed worden. Niet een groot en acuut probleem, en de huidige wet bevat er al de nodige waarborgen voor, maar vooruit, je kunt bijzondere aanwijzingen op dit gebied wel zien als een weeffout in het systeem, die gerepareerd moet worden. Mits de écht belangrijke problemen óók aangepakt worden. Bezien vanuit de burger is dat niet het risico dat hij vervolgd gaat worden op grond van politieke motieven, maar wel dat hij het slachtoffer wordt van miskleunen, nalatigheid of machtsmisbruik door het O.M. Dat doet zich vooral voor bij het inzetten van bijzondere opsporingsmethoden, zoals kroongetuigen en infiltratie, die zéér ingrijpende inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen met zich mee brengen. En falen van het O.M. daarbij kan, zoals helaas is gebleken, leiden tot moorden en zelfmoorden.

Het instrument dat de verantwoordelijke minister ten dienste staat om dergelijke ontsporingen te voorkomen is het geven van aanwijzingen. In de eerste plaats algemene, maar als het gaat om zeer ingrijpende opsporingsmethoden ook bijzondere. Waaronder ook de mogelijkheid om het inzetten van bepaalde opsporingsmethoden in een concreet geval afhankelijk te maken van toestemming van de minister.

In zijn ijver om alle bijzondere aanwijzingen onmogelijk te maken gaat de initiatiefnemer erg ver. Hij grijpt ook in op de informatie-uitwisseling tussen de minister en het O.M. Voorgenomen beslissingen van het O.M. op het gebied van ingrijpende opsporingsmethoden mogen door het O.M. niet meer aan de minister worden voorgelegd. En meer in het algemeen, bij de uitoefening van ál zijn taken en bevoegdheden, zou het O.M. geen inlichtingen meer aan de minister mogen verstrekken die zien op een concreet geval (tenzij een specifiek wettelijk voorschrift anders bepaalt).

Dat betekent dus dat het best zó kan zijn, dat de minister bepaalde inlichtingen nodig heeft, maar dat het O.M. ze niet aan hem mag geven, als ze betrekking hebben op een concreet geval. Dus ook niet achteraf, nadat er iets mis is gegaan bij het inzetten van bijzondere opsporingsmethoden, en de minister ter voorkoming van herhaling algemene aanwijzingen wil geven. Daarvoor heeft hij informatie nodig. Door aan het O.M. te verbieden die aan de minister te geven wordt het de minister in wezen óók onmogelijk gemaakt om algemene aanwijzingen te geven.

Ook om zijn ministeriële verantwoordelijkheid te kunnen dragen moet de minister kunnen beschikken over informatie met betrekking tot de wijze waarop het O.M. in concrete gevallen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden, op zijn minst nadat een concrete strafzaak is afgesloten.

Zelfstandige bestuursorganen

Opvallend is, dat het wetsvoorstel in de toelichting mede wordt verdedigd met een verwijzing naar het fenomeen van de zelfstandige bestuursorganen i (zbo’s). En inderdaad, het O.M. zou heel goed als een zbo kunnen worden beschouwd. En er zijn ook al jaren discussies gevoerd over de relatie tussen de ministeriële verantwoordelijkheid en het door een minister aan een zbo kunnen geven van algemene en bijzondere aanwijzingen. Die discussies hebben in 2006 geresulteerd in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Maar die wet lijkt volstrekt voorbij te zijn gegaan aan de wetgevers die verantwoordelijk zijn voor de regeling van het O.M. in de Wet RO; en nu ook aan de initiatiefnemer van wetsvoorstel 36125.

Terwijl het toch een heldere wet is die een evenwichtige regeling bevat voor de positie van ministers die verantwoordelijk zijn voor het functioneren van een bestuursorgaan dat over een behoorlijke professionele zelfstandigheid moet kunnen beschikken. En ja, daar heeft die wet wel wat meer artikelen voor nodig dan de stuk of vier die nu in de Wet RO aan dit onderwerp zijn gewijd. Maar dat is het mooie van een kaderwet: je kunt er eenvoudig bij aansluiten of eruit gebruiken wat nuttig is. Voor het O.M denk ik dan met name aan de artikelen 18 tot en met 21. Waaronder het wonderschone artikel 19: nieuwe bestuurscultuur avant-la-lettre. En uit artikel 20 kunnen we leren hoe een moderne inlichtingenplicht pleegt te worden geregeld. Eventuele voor het O.M. noodzakelijke uitzonderingen kunnen daarin prima worden verwerkt.

Artikel 21 van de kaderwet zou de wetgever aan het denken moeten zetten over de verhouding tussen de door de minister aan het O.M. te geven algemene aanwijzingen of beleidsregels en de aanwijzingen, beleidsregels, richtlijnen en instructies die het College van PG’s op grond van artikel 130 RO zelf bedenkt. Kunnen algemene aanwijzingen van de minister ook gaan over richtlijnen voor de strafvordering? En als zowel de minister als het College algemene aanwijzingen mogen geven, ligt het dan niet voor de hand dat in de wet iets wordt geregeld over de verhouding tussen die twee?

Risico’s van het vak

Het O.M. is een staatsorgaan waarvan het bestaan grotendeels gebaseerd is op emotie. Bij het O.M gaat het om: geschokt zijn door inbreuken op onze rechtsorde, empathie met slachtoffers en wraak op de daders. Van andere staatsinstellingen verlangen we meestal een wat rationelere instelling. Dat brengt risico’s met zich mee. Daarbij komt nog het risico dat álle staatsinstellingen tegenwoordig lopen: oneigenlijke invloed op het eigen functioneren door een overmatige bekommernis om hun imago. Bij het O.M. kan dat niet alleen leiden tot het té hardnekkig najagen van positieve beeldvorming voor het O.M. zelf, maar het kan ook gepaard gaan met het orkestreren van negatieve beeldvorming van – of zelfs karaktermoord op – verdachten, nog voordat ze zijn veroordeeld. Het zou fijn zijn als een magistratelijke houding daar voldoende tegenwicht tegen zou bieden. Het blijven echter geen rechters, maar ambtenaren. En het is de taak van ministers om die aan te sturen; zo veel als nodig en zo terughoudend als verstandig is.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.