Meer dan een noodrem: hoe kunnen we referenda constructiever inrichten?

In 2018 werd de nationale Wet raadgevend referendum afgeschaft. Nederland werd daarmee het eerste democratische land dat zulke wetgeving intrekt.¹ Het kabinet stelde dat de wet “Niet [had] gebracht wat ervan werd verwacht”.² Dat zou onder andere komen door uiteenlopende interpretaties van de uitslag.

Ook op lokaal niveau, waar onder lokale referendumverordeningen vaak nog wel referenda mogelijk zijn, blijkt regelmatig dat een voor/tegen stemming onvoldoende recht doet aan een vaak meervoudig raadsvoorstel, zoals een volledige woonvisie (gemeente Houten, 2021) of een afvalbeleidsplan met verschillende facetten (gemeente Zoetermeer, 2022). In veel gevallen richt maatschappelijke weerstand zich op specifieke onderdelen. Het in zijn geheel steunen of verwerpen van een raadsbesluit levert zowel in het stemhokje als bij de interpretatie van de referendumuitslag regelmatig dilemma’s op.

Maar het kan ook anders. Zo hebben diverse gemeenten ervaring met meerkeuzereferenda, en maakt de recentelijk herziene referendumverordening van Amsterdam zelfs burgerlijke tegenvoorstellen en compromisvorming tussen initiatiefnemers en raad mogelijk.³ In de provincie Limburg is een referendum over delen van een door Provinciale Staten genomen besluit mogelijk.⁴ Internationaal zijn er nog veel meer constructieve referendumvarianten, die ik uiteen zet in een overzichtsartikel in Politics of the Low Countries. Hieronder bespreek ik de potentie voor Nederlandse gemeenten voor enerzijds meer inhoudelijke inbreng van initiatiefnemers van referenda over een voorgenomen raadsbesluit en anderzijds het actiever betrekken van inwoners bij referendumalternatieven op initiatief van de raad.⁵

Referenda als besluitvormend instrument

Men kan stellen dat het referendum helemaal niet bedoeld is als constructief beleidsvormend instrument. Het is evident dat het referendum bij uitsteek dient om mee te beslissen, of een noodremfunctie te vervullen. Echter moet ook na het hanteren van de noodrem de beleidstrein weer in beweging komen. De kunst is daarbij om obstakels die het remmen veroorzaakten te vermijden zonder noodzakelijkerwijs rechtsomkeert te maken. Juist op dat punt kunnen referenda worden verbeterd. Het inbrengen van, en meestemmen over, concrete beleidsalternatieven kan de inbedding van referenda in beleidstrajecten versterken zonder de kracht van meebeslissen te verliezen. Hierbij verschuift de focus van polarisatie en conflict (voor óf tegen) richting alternatieven en compromis (hóe?).

Meer ruimte voor maatschappelijk initiatief bij correctieve referenda

Initiatiefnemers kunnen meer inhoudelijke invloed krijgen door (1) selectief verwerpen of (2) constructief tegenwerpen. Omdat een referenduminitiatief vaak volgt uit weerstand tegen een spe­­cifiek onderdeel van een raadsbesluit kan de mogelijkheid tot gedeeltelijk verwerpen hier recht aan doen.⁶ In Italië en Malta is dit al gemeengoed, en de Staatscommissie Parlementair Bestel (2018) adviseerde om dit ook in Nederland mogelijk te maken.⁷ Te denken valt ook aan het voorleggen van meerdere vragen over afzonderlijke aspecten van een raadsbesluit. De referendumverordening specificeert dan onder welke voorwaarden dat kan, bijvoorbeeld over afzonderlijke beslispunten. In Vlaanderen zijn lokale referenda met meerdere vragen al vrij gebruikelijk.⁸

Het eerdergenoemde tegenvoorstel in Amsterdam gaat nog een stap verder en laat initiatiefnemers een alternatief voorstel formuleren op basis van hun opvattingen hoe beleid er wél uit zou moeten zien. In een wijkreferendum in het centrum van Amsterdam gebeurde dat feitelijk al in 2014 toen kiezers gelijktijdig mochten stemmen over een burgerinitiatief en een raadsvoorstel voor herinrichting van een straat. De Zwitserse kantons Bern, Nidwalden en Zurich hebben ook ervaring met het burgerlijk tegenvoorstel, dat daar niet voor niets het Konstruktives Referendum wordt genoemd.⁹ Het is goed gebruik dat initiatiefnemers hun voorstel ook in algemene termen mogen formuleren, om minder politiek vaardige burgers niet bij voorbaat uit te sluiten. Ook kan ambtelijke ondersteuning, zoals voorzien in Amsterdam¹⁰, burgers helpen een tegenvoorstel te formuleren.

In referendumverordeningen kan de mogelijkheid worden opgenomen dat de gemeenteraad het tegenvoorstel, eventueel in aangepaste vorm, aanvaardt. Diverse Duitse deelstaten benutten al jarenlang een vergelijkbare procedure voor burgerinitiatieven. Ondersteuningsverklaringen voor het inleidend verzoek vormen het mandaat voor onderhandelingen tussen initiatiefnemers en raad. Komen zij er samen uit, dan vindt geen referendum plaats.¹¹ Zijn de initiatiefnemers niet tevreden over de aanpassingsvoorstellen van de raad, dan kunnen zij alsnog handtekeningen verzamelen voor een definitief referendumverzoek.

Inwoners op initiatief van de raad betrekken bij referendumalternatieven

Ook referenda op initiatief van de raad lenen zich goed voor constructieve vormen van referenderen: (1) inwoners meer alternatieven bieden om over te stemmen of (2) hen betrekken bij het aandragen of ontwikkelen van voorstellen. In de VNG model referendumverordening is de mogelijkheid van meerdere antwoordalternatieven expliciet opgenomen.¹² De raad kan meerdere scenario’s (laten) opstellen voor de referendumstemming, zoals in Arnhem en Duiven gebeurde voor herinrichtingsplannen, en in tientallen andere gemeenten voor fusievraagstukken. Nog innovatiever zou zijn om burgergroeperingen uit te nodigen alternatieven te formuleren die zij met steunbetuigingen kunnen aandragen¹³ of om een geloot burgerforum een of meerdere alternatieven te laten ontwikkelen, zoals aanbevolen door de commissie Brenninkmeijer.¹⁴ Net als bij een tegenvoorstel krijgen inwoners hierdoor meer invloed op de beleidsopties.

Conclusie

Referenda kunnen een waardevol onderdeel uitmaken van het besluitvormingstraject. Ze zijn laagdrempelig en kunnen op efficiënte wijze een beeld geven van maatschappelijke voorkeuren. De waarde van referenda hangt echter sterk samen met de relevantie van de alternatieven waarover wordt gestemd – en daar is vaak verbetering mogelijk. Door te stemmen over de aspecten of alternatieven die er volgens hen toe doen kunnen burgers een meer betekenisvolle bijdrage leveren aan het besluitvormingsproces.

Diverse Nederlandse gemeenten zijn al goed op weg. Zo actualiseerde de Houtense gemeenteraad deze maand zijn referendumverordening waardoor initiatiefnemers voortaan een referendum kunnen aanvragen over een individueel beslispunt uit een voorgenomen raadsbesluit.¹⁵ Steeds meer gemeenten regelen in hun verordening de mogelijkheid van een meerkeuzereferendum. En in Amsterdam is het wachten op de eerste referendumonderwerpen die met een tegenvoorstel ter stemming komen of waar initiatiefnemers en raadsleden er samen uitkomen.

Voor referenda op alle bestuursniveaus geldt: bediscussieer liever niet hoe je de inzet van referenda kunt inperken met allerhande drempels, maar hoe je het referendum op een constructieve manier kunt inzetten om waarde toe te voegen aan het beleids- en besluitvormingstraject. Zo schep je de voorwaarden voor een referenduminstrument dat wél brengt wat ervan mag worden verwacht: een besluitvormend instrument dat eenduidig inzicht biedt in maatschappelijke voorkeuren.

Charlotte Wagenaar is postdoctoraal onderzoeker op het REDRESS-project en onderzoekt hybride democratische innovaties. Zij is verbonden aan Tilburg University.

¹ Van der Meer, T.W.G., Wagenaar, C.C.L. & Jacobs, K.T.E. (2022). The rise and fall of the Dutch referendum law (2015–2018): initiation, use, and abolition of the corrective, citizen-initiated, and non-binding referendum. Acta Politica, 57, 96–116.

² Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017 – 2021 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 10 oktober 2017.

³ Referendumverordening gemeente Amsterdam (2022), https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR671705/1.

⁴ Referendumverordening provincie Limburg (2022), https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR687515/1.

⁵ Gezien het geringe aantal gemeenten dat burgerinitiatieven regelt in een verordening laat ik innovaties op dit terrein hier buiten beschouwing, en richt ik mij op correctieve referenda en referenda op initiatief van de raad.

⁶ De VNG model referendumverordening (2019) stelt onterecht dat een referendum niet kan gaan over afzonderlijke onderdelen van een ontwerp raadsbesluit. Hoewel de modelverordening zeer nuttige houvast biedt voor gemeenten bij het formuleren van referendumwetgeving, leert de ervaring dat deze voortdurend actualisatie behoeft op basis van voortschrijdend inzicht en lessen uit de referendumpraktijk. Zo is in de meest actuele modelverordening de eerder (in 2009 en 1997) gesuggereerde opkomstdrempel geschrapt en is de mogelijkheid tot het digitaal verzamelen van ondersteuningsverklaringen er expliciet in opgenomen. Voor de actuele VNG model referendumverordening (2019) zie https://vng.nl/brieven/nieuwe-vng-model-referendumverordening.

⁷ Staatscommissie Parlementair Stelsel (2018). Lage drempels, hoge dijken: Democratie en Rechtsstaat in Balans. Meppel: Boom uitgevers.

⁸ Beckers, M. & Billiet, J. (2009). ‘Handhaven’ of ‘herroepen’? De vraagstelling in twaalf gemeentelijke volksraadsplegingen in Vlaanderen onderzocht. Res Publica, 51(1), 53-82.

⁹ Glaser, A., Serdült, U. & Somer, E. (2016). Das konstruktive Referendum–ein Volksrecht vor dem Aus? Aktuelle Juristische Praxis (AJP), 10, 1343-1355.

¹⁰ Zie noot 3, artikel 11, derde lid.

¹¹ Kampwirth, R. (2004). Direct Democracy in Germany. In B. Kaufmann & Waters, M. D. (red.). Direct democracy in Europe: A comprehensive reference guide to the initiative and referendum process in Europe. Durham: Carolina Academic Press.

¹² VNG model referendumverordening (2019), zie noot 6, artikel 9, lid 2, tweede optie.

¹³ Geïnspireerd op het burgerinitiatief in Uruguay, waartegen andere groepen initiatiefnemers tegenvoorstellen kunnen indienen, zie Wagenaar, C.C.L. & Hendriks, F. (2021).

Setting the voting agenda for multi-option referendums: Process variations and civic empowerment. Democratization, 28(2) 372-393.

¹⁴ Commissie Brenninkmeijer (2021). Betrokken bij klimaat. Burgerfora aanbevolen. Eindrapportage adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid. Rijksoverheid.

¹⁵ Raadsvergadering 9 mei 2023, https://houten.notubiz.nl/vergadering/1035021.