De nieuwe wet EU-informatievoorziening Staten-Generaal
Deze wet bestaat nog niet, maar is in de fase van een voorstel dat in consultatie is gebracht. In wezen gaat het om het codificeren van afspraken die al bestaan tussen de regering en de Eerste en Tweede Kamer, maar nogal slecht toegankelijk zijn. Het upgraden ervan tot het niveau van de wet is ook al vrij lang in discussie, maar dat leidde tot nog toe niet tot resultaat. Daarbij speelde een belangrijke rol, dat de Afdeling advisering van de Raad van State er nogal moeilijk over deed.
Enerzijds overwoog de Afdeling dat een wet kan worden gezien als een invulling van de ongeschreven actieve informatieplicht, die bestaat naast de passieve inlichtingenplicht ex artikel 68 van de Grondwet en samenhangt met de vertrouwensregel, die zonder informatieverschaffing niet kan functioneren. Anderzijds zou het wettelijk vastleggen van regels over de informatievoorziening geen toegevoegde waarde hebben en zelfs als nadeel hebben dat dit in de relatie tussen regering en Staten-Generaal verstarrend zou kunnen gaan werken. Overigens zonder dat duidelijk werd hoe die verstarring dan in zijn werk zou gaan. Wel ging de Afdeling nogal belerend in op eventuele praktische gevolgen voor het parlement, als dat de beschikking zou krijgen over meer informatie. Met wat meer respect had de Afdeling dat ook aan het parlement over kunnen laten.1
Dat het tij nu gekeerd lijkt, is te danken aan het advies van de Staatscommissie-Remkes uit 2018. Die noemde een Europawet “een wezenlijke aanvulling omdat een Europawet de wettelijke verankering is van bestaande en aanvullende afspraken en werkwijzen naast nieuwe regels die de informatievoorziening van het parlement moeten borgen.”
Inhoudsopgave van deze pagina:
In de concepten die nu voorliggen – het betreft een wetsvoorstel en een algemene maatregel van bestuur (amvb) – klinken de eerdere reserves nog wel door. In artikel 2 van het wetsvoorstel is een algemene bepaling over de toepassing van de wet opgenomen, waarmee kennelijk beoogd wordt tegemoet te komen aan de bezwaren vanuit de Raad van State. Die bepaling is waar het gaat over het in acht nemen van de constitutionele context eigenlijk overbodig. Maar nuttig is wel dat buiten twijfel wordt gesteld dat de wet de mogelijkheden om aanvullende EU-informatie te verstrekken onverlet laat. Daardoor kan er ook geen reden meer zijn om te vrezen voor verstarring in de relatie tussen regering en Staten-Generaal.
Toch wordt dat risico in de memorie van toelichting opnieuw ten tonele gevoerd, maar dan ter verdediging van de keuze voor het verdelen van de te regelen materie over een wet en een amvb. Het zou gaan om het makkelijker kunnen doorvoeren van wijzigingen. Daarvoor zou een deel van de regels moeten worden vastgelegd op een lager niveau van regelgeving dan een wet in formele zin. In de wet zou dan alleen geregeld moeten worden over welke aangelegenheden informatie wordt verstrekt, en de “nadere invulling” – wélke informatie wordt verstrekt en op welk moment – zou gedelegeerd moeten worden naar een amvb. Betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de inhoud daarvan zou verzekerd kunnen worden door het aan beide Kamers voorleggen van een ontwerp van de amvb. De vorm waarin de informatie wordt verstrekt zou geregeld kunnen worden in een ministeriële regeling.
Uitgangspunt van de Aanwijzingen voor de regelgeving is dat wetgevers zich moeten afvragen welke elementen van een regeling zó gewichtig zijn, dat de volksvertegenwoordiging bij de vaststelling ervan moet worden betrokken. En dat als parlementaire betrokkenheid gewenst is, die rechtstreeks moet worden gerealiseerd met de inhoud van de wet. Een voorhangprocedure is alleen passend als daarvoor bijzondere redenen bestaan. Die kunnen bij de in het wetsvoorstel gekozen lichte voorhangvariant alleen bestaan, als de materie regeling bij wet rechtvaardigt, maar zich daarvoor toch niet goed leent vanwege haar sterk technische karakter, de noodzaak van snelle wijzigingen of de grote omvang van de te stellen regels.
Geen van deze criteria is hier van toepassing. Dat de informatievoorziening van de Staten-Generaal over EU-aangelegenheden van groot belang is voor de Staten-Generaal behoeft geen betoog. Niet alleen dát informatie wordt verschaft en over welke aangelegenheden, maar ook wélke informatie en wanneer. Die materie heeft bepaald geen “sterk technisch karakter”.
Dat daarbij snelle wijzigingen noodzakelijk zullen zijn ligt niet voor de hand. Zó vaak en haastig worden de Europese verdragen en de andere relevante EU-regelingen niet gewijzigd. Bovendien zullen wijzigingen zelden gaan over informatie die niet langer hoeft te worden verstrekt, maar eerder over andere en méér informatie. Daarvoor is niet onmiddellijk een wetswijziging of amvb nodig. Artikel 2 van het wetsvoorstel maakt al duidelijk dat niets zich tegen het verstrekken daarvan verzet. En ook als door nieuwe ontwikkelingen een wetsbepaling niet meer toepasbaar of overbodig wordt, hoeft de wet niet onmiddellijk te worden aangepast. Die situatie komt vaker voor. Met periodieke veeg- en reparatiewetten plegen dat soort bepalingen te worden opgeruimd.
De wat wereldvreemde ambitie om met behulp van delegatie aan het wetsvoorstel “een zo tijdloos mogelijk karakter te geven” vindt geen enkele steun in de Aanwijzingen voor de regelgeving.
En ten slotte: groot in omvang zijn de thans in de concept-amvb opgenomen regels niet. Het wetsvoorstel heeft 13 artikelen. Het daarin incorporeren van wat nu in de concept-amvb staat zou hoogstens 16 extra artikelen opleveren. Dat zou resulteren in een uiterst overzichtelijke wet van niet meer dan 29 artikelen.
Wat dan nog voor delegatie overblijft is de vorm waarin de informatie wordt verstrekt. In de concept-amvb wordt dit onderwerp doorgedelegeerd naar een ministeriële regeling én beperkt tot schriftelijke informatie. Regeling hiervan is echter helemaal niet nodig. Voor dit onderwerp geldt wél dat het prima aan afspraken tussen de regering en de (de griffies van) beide Kamers van de Staten-Generaal kan worden overgelaten. Zowel m.b.t. mondelinge, schriftelijke als digitale informatie.
Omdat in de memorie van toelichting een mooie, democratische doelstelling voor de wet is opgenomen, mocht verwacht worden dat in de wet een daarmee overeenstemmende algemene norm zou staan. Iets in de trant van: de regering verstrekt uit eigen beweging en in voorkomende gevallen op verzoek van een van de Kamers van de Staten-Generaal aan beide Kamers alle informatie over EU-aangelegenheden die van belang is voor de invloed van de Staten-Generaal op EU-besluitvormingsprocessen en voor democratische controle op het handelen van de regering in EU-aangelegenheden, voor zover dat niet in strijd is met het belang van de staat. Maar nee, wéér een geval waarin de memorie van toelichting niet wordt waargemaakt met de inhoud van de wet.
Als een normstelling als hiervoor bedoeld wél in de wet wordt opgenomen, kan vervolgens in de wet geregeld worden welke informatie in ieder geval wordt verstrekt en wanneer. Dan kan ook vermeden worden wat nu in de ontwerp-amvb is gedaan: de delegatie van het vaststellen wélke informatie wordt verstrekt oprekken tot het vaststellen van een situatie waarin informatie níet wordt verstrekt. Namelijk als de minister het niet nodig vindt (artikel 4, eerste lid). Om vervolgens opnieuw een draai te nemen: tenzij één van beide Kamers het tóch wil. Dat kan beter en eenvoudiger. In de wet zelf, zonder delegatie.
Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.
1 Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk d.d. 21 juni 2017, Kenmerk W02.17.0078/II.