De Eerste Kamer, to be or not to be!

Het beroemde dilemma van Hamlet van William Shakespeare wordt bij elke verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer (ook senaat genoemd) weer actueel: is het beter om te leven of om dood te zijn?

In het nieuwste boek (“De Eerste Kamer, tussen nuttig en overbodig”) is parlementair kenner bij uitstek prof. Bert van den Braak kritisch, maar ziet hij ook toegevoegde waarde van een senaat.

Ik vergelijk de discussie over de senaat, die eigenlijk nooit afgerond wordt, met een kür in het kunstschaatsen: in vrijwel elk debat komen er zeven herkenbare figuren aan de orde.

De eerste figuur is de zorg dat de Provinciale Statenverkiezingen als een tussentijdse politieke peiling voor het kabinetsbeleid de bestuurbaarheid van ons land aantasten. Het kabinet-Rutte IV is nog maar een jaar uit de startblokken. Op 30 mei a.s. bepaalt de keuze van de Statenleden de samenstelling van de nieuwe Eerste Kamer. Daarin zal een nieuwe fractie van de BBB plaats nemen. Het kabinet kan verder regeren, maar de krachtsverhoudingen in de senaat zijn wel gewijzigd. Kan dit anders? Ja, een oplossing zou zijn (die grondwetswijziging vergt) om de zittingstermijnen van Eerste en Tweede Kamer voortaan een gelijk startpunt te geven en de termijnen gelijk op te laten lopen.

De tweede figuur is dat de senaat te politiek zou zijn geworden. Dan heb ik een verrassing voor de lezer. De Eerste Kamer is een politiek orgaan. Het is immers de andere kamer van de volksvertegenwoordiging. Het is geen adviesorgaan, geen quasi Raad van State en ook geen rechtsprekend orgaan. Bovendien is oordelen over wetgeving minder een zwart-wit-kwestie dan het lijkt: er is vrijwel altijd verwevenheid tussen technische kritiek op de wetsvoorstellen en politieke opvattingen over de ernst van een of meerdere vermeende gebreken. Wat wel steeds meer gaat schuren is dat de Eerste Kamer af en toe - door de andere politieke meerderheden mogelijk gemaakt -richtinggevende politieke uitspraken doet (vaak met grote budgettaire gevolgen). Soms doorkruisen die meerderheidsbesluiten van de Tweede Kamer. Om dit te vermijden is het beter voor de rolvastheid en reputatie van de senaat om geen jaarlijkse Algemene Politieke Beschouwingen met de regering te houden.

De derde figuur gaat over de vraag hoe eigenstandig de beoordeling van voorstellen door de senaat zou moeten zijn. De Eerste Kamer zou zijn toegevoegde waarde verhogen als hij zich consequenter concentreert op de beoordeling van rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van wetgeving (en dat ook vastlegt in het Reglement van Orde). Dat neemt niet weg dat een feit van algemene bekendheid is dat voor de senatoren zwaar meetelt of zijn partijgenoten in de Tweede Kamer voor dan wel tegen het voorstel hebben gestemd.¹ Vanwege de aard van hun politiek mandaat (indirecte verkiezing) acht ik dat volkomen legitiem. Dat maakt de tweede toets niet overbodig. Integendeel, ook in de Tweede Kamer worden fouten gemaakt (haastig ingediende amendementen met wetstechnische gebreken enz., bij vergissing in de veelheid van stemmingen een verkeerde stem uitbrengen, enz. ). Reparaties zijn soms nodig en een enkele keer kan het voorstel ondanks die politieke steun in de Tweede Kamer niet worden goedgekeurd.

De vierde figuur gaat over de betekenis van de indirecte wijze van verkiezen. Het mandaat van de senatoren komt van de kiezer, maar door de verkiezing (via Provinciale Staten) is hun staatkundige positie niet vergelijkbaar met de collega in de Tweede Kamer. Dat zijn voltijd parlementariërs die het kabinet al dan niet van een meerderheidssteun voorzien waardoor het vertrouwen van het parlement houdt. Dit zou de rolopvatting en het gedrag van de leden van de Eerste Kamer behoren te normeren in de zin dat het niet de bedoeling is geweest van de grondwetgever dat de senaat de grote politieke lijnen die zijn uitgezet door de regering doorkruist. Daarom vind ik het legitiem dat de keuzes van de collega’s in de Tweede kamer fractie in beginsel leidend zijn voor de leden van dezelfde politieke kleur in de senaat.

Dan kom ik op de vijfde figuur: de senaat kan wetsvoorstellen goedkeuren of verwerpen (niet amenderen). Er zijn voorstanders, Van den Braak is er daar een van, om dat te veranderen en alleen een terugzendrecht toe te kennen, met eindoordeel door de Tweede Kamer. Omdat de Tweede Kamer zich niets van dat oordeel hoeft aan te trekken is dit geen verbetering. De regering heeft al een groot overwicht in de constitutionele verhoudingen en coalities zijn vaak niet in staat slechte wetgeving aan te passen omdat het een moeizaam compromis is geweest. Bij initiatiefwetsvoorstellen is de regering slechts adviseur, maar oordeelt de Tweede Kamer na terugzending “in eigen zaak”.

Ook al is die tegenmacht relatief, zoals ik al vaststelde telt het politieke oordeel van de Tweede Kamer collega’s sterk mee, het is voor de bescherming van fundamentele waarden niet zonder betekenis. Daarvan zijn vele voorbeelden te geven, die het korte bestek van dit artikel te buiten gaan. Tegenmacht gaat niet altijd over iets verwerpen dat de regering wil doorvoeren, het gaat ook over het bewaken van het debat en van de pluraliteit van politieke opvattingen; over gehoor geven aan maatschappelijke stromingen, over ruimte voor afwijkende meningen en levenswijzen, over voortschrijdend inzicht en bewaking van waarden van de rechtsstaat.

De zesde figuur is de toenemende versplintering. In de nieuwe Eerste Kamer gaan 16 fracties plaatsnemen en het is niet denkbeeldig dat het er in de loop der tijd nog meer worden door afsplitsingen. Een nieuwe regel om die aanwas te beperken is een regel dat leden alleen verkiesbaar kunnen zijn als zij op een lijst staan die ook leden in de Tweede Kamer telt. Dat voorkomt dat fracties die geen collega’s in de Tweede Kamer hebben in de senaat hun politieke podium en profilering zoeken. Leden die uit een fractie stappen zouden hun zetel dienen op te geven als zij de fractie verlaten (tenzij ze zelf de kiesdeler hebben gehaald) en de restzetels worden herverdeeld. Vermoedelijk vereist dit een grondwetswijziging, in elk geval aanpassing van de Kieswet.

De zevende en laatste figuur is die van onbekendheid van de meeste burgers met het feit dat senatoren geen voltijds politici zijn en er ook geen voltijdse vergoeding voor krijgen. Het voordeel van de senaat als nevenfunctie is dat leden blijven deelnemen aan het maatschappelijke verkeer. In bestuurlijke rollen brengen zij ervaring mee die relevant kan zijn voor het wetgevingsproces. De tijdsbesteding op zittingsdagen en in de voorbereidingstijd heeft de senaat in eigen hand en daarom is de focus die ik (in de derde figuur) bepleit zo belangrijk.

Ik kom aan het einde van de kür. Slecht negen van de 27 EU-lidstaten hebben een tweekamerstelsel (waaronder Italië, Frankrijk, Polen en België). Het voortbestaan van een tweekamerstelsel is dus niet vanzelfsprekend. Maar dat binnenkort een tweederdemeerderheid van de senatoren voor het einde van hun politieke orgaan zou stemmen acht ik evenmin vanzelfsprekend.

Zoals Hamlet zich moest zien te verhouden tot zijn leven, niet tot zijn dood, geldt dat ook voor de nieuwe senaat die aantreedt op 13 juni a.s. Minister Donker Curtius, die geldt als de geestelijke vader van het tweekamerstelsel in ons land, bracht het gevoel van zijn nut en noodzaak goed onder woorden: de senaat is niet geschikt om het goede te brengen, maar wel om het kwade te voorkomen.

En zo is het nog steeds!

Jhr mr. J.P Backer is vanaf 2011 lid van de Eerste Kamer namens D66; zijn mandaat eindigt in juni 2023; hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.

¹ Bert van den Braak, p. 122-123 ('De ijzeren wet van Noten').