Is de stikstofwet ‘robuust, geloofwaardig en toekomstbestendig’?

De stikstofwet is, zoals wel vaker bij bestuursrechtelijke wetgeving, erg ingewikkeld. Dat komt door de invloed van de bestuurskunde. Althans van de stroming daarin die ervan uit gaat dat de samenleving maakbaar is en dat wetten een uitstekend instrument zijn om daarin een heilzame transitie te realiseren. Mits daarbij gebruik wordt gemaakt van de nieuwste bestuurskundige inzichten. En dat betekent: het hele denk- en uitvoeringsproces in de wet regelen. Van visies en verkenningen, via doelen, programma’s en plannen, tot concrete maatregelen. En dat alles gejuridificeerd met behulp van het bestuursrecht. Want als je dat handig aanpakt, kun je soms tegen een burger die een probleem heeft met een beschikking zeggen dat hij dat probleem eerder had moeten aankaarten, toen het programma of plan werd vastgesteld waarop die beschikking gebaseerd is.

Bestuurskundige inzichten hebben ook vaak betrekking op de relatie tussen de verschillende overheden. Eerst hadden we een Hooge Overheid, die in Den Haag het dichtst bij de Kroon stond, en daarnaast lágere overheden, die zelfstandig hun eigen huishouding mochten bestieren, maar ook bestuurlijke opdrachten van de regering konden krijgen; bij wet. Dat werden er nogal veel. Om de pijn daarover te verzachten werden de lagere overheden omgedoopt tot mede-overheden. Maar dat loste niet het probleem op dat soms onduidelijk was wie nu verantwoordelijk was voor wat. Daarop werd het adagium “Je gaat erover, óf niet” bedacht. Maar inmiddels is ook dat weer verlaten. We besturen nu bij voorkeur samen met andere gezagsdragers. Dat is ook handig voor een “samenhangende aanpak” van een complex probleem. En er zijn in dit land nogal wat complexe problemen; en héél veel “bevoegde gezagen”.

De stikstofwet

Een goed voorbeeld van een wet waarin dit alles aan de orde is, is de stikstofwet. Een wet met die titel bestaat eigenlijk niet; het is een wet tot wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet. De Wet natuurbescherming bevatte al de taak voor de minister om een nationale natuurvisie vast te stelen. De huidige minister-president mag er een hekel aan hebben, maar zonder visie kom je nergens. En voor alle zekerheid regelt de wet ook wat die visie moet bevatten en waaraan daarin bijzondere aandacht moet worden gegeven. Plus – voor het geval de betrokken ambtenaren niet op dat idee zouden komen – zo mogelijk ook een kwantificering van de instandhoudings­doelstellingen voor bepaalde natuurgebieden. Vervolgens stellen op hun beurt ook alle Provinciale staten een provinciale natuurvisie vast.

Wat de stikstofwet daaraan toevoegt is, dat de minister ook nog een programma stikstofreductie en natuurverbetering moet vaststellen. Om te voorkomen dat dit te vrijblijvend wordt, bepaalt de wet dat in 2025 op ten minste 40% van de Natura 2000-gebieden per jaar niet zó veel stikstof mag neerdwarrelen, dat niet uit te sluiten valt dat de kwaliteit van de habitats daarin verslechtert. In 2030 moet dat het geval zijn in ten minste 50% van die gebieden en in 2035 74%. En, opvallend, hoe het met die laatste 26% verder moet lijkt voor de afwisseling nu eens aan het toeval te worden overgelaten.

Om te helpen dat te bereiken moeten gedeputeerde staten van alle provincies voor 1 juli 2023 aan de minister een gebiedsplan voorleggen. Daarbij kunnen ze ook voorstellen doen voor wijziging van het programma van de minister, maar die vergen wel de instemming van gedeputeerde staten én de minister. Dat kan nog ingewikkeld worden als de minister wil instemmen met een wijzigingsvoorstel dat door meerdere provincies is ingediend, en het college van gedeputeerde staten van de ene provincie er wel mee instemt, maar het college van een andere provincie niet, bijvoorbeeld omdat zo’n college van mening is dat zijn voorstel nauw samenhangt met een ander door hem ingediend voorstel, waarmee de minister níet wil instemmen.

Deze regeling komt bovenop een andere regeling die er al was. Ingevolge de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wet natuurbescherming moeten er voor alle Natura-2000-gebieden al instandhoudingsdoelstellingen zijn en door gedeputeerde staten vastgestelde beheersplannen, met daarin de nodige instandhoudings­maatregelen. Die hebben dus – er gaat wel eens wat mis –onvoldoende geholpen tegen de achteruitgang van de natuurkwaliteit in die gebieden. Daarom wordt in de memorie van toelichting bij wat ik nog maar even de stikstofwet blijf noemen vastgesteld “dat een aanpak op alleen lokaal of regionaal niveau niet volstaat, maar ook een overkoepelende landelijke insteek noodzakelijk is”.¹ We zitten in een “impasse”. Het doorbreken daarvan “vraagt om een nieuwe systematiek die robuust, geloofwaardig en toekomstbestendig is, gericht op een duidelijke kwantificeerbare doelstelling.”

Voor wie zich afvraagt wat in deze robuuste nieuwe systematiek het verband is tussen het nieuwe programma stikstofreductie en natuurverbetering van de minister, de nog vast te stellen (stikstof-) gebiedsplannen van de colleges van gedeputeerde staten en de al bestaande (Natura-2000-) beheersplannen van (meestal) gedeputeerde staten: zij “sluiten op elkaar aan” en ertussen is er een “directe wisselwerking”. Het lijkt wel magie. En soms is er ook “samenspraak met de eigenaren en gebruikers van het gebied en de lokale overheden”. Al die samenhang “betekent dat bij de aanpak afstemming en coördinatie voor het verzekeren van samenhang en maximale effectiviteit essentieel zijn.” Dat is absoluut waar. Maar de memorie van toelichting had hierbij wel wat minder ronkende teksten mogen gebruiken; om niet al te grote verwachtingen te wekken. Nu heeft zij alweer de basis gelegd voor een mogelijke volgende vertrouwensbreuk tussen de overheid en burgers die erop rekenen dat de overheid doet wat zij belooft.

Resultaatsverplichtingen

Het hoogtepunt van deze bestuurlijke zelfoverschatting staat in de wet zelf. In artikel 1.12a, het artikel dat gaat over de percentages van de Natura-2000-gebieden waarop in respectievelijk 2025, 2030 en 2035 niet zó veel stikstof terecht mag komen, dat de natuurkwaliteit erdoor verslechtert. Daarin is bepaald dat het halen van die doelstellingen resultaatsverplichtingen zijn. Dat is een privaatrechtelijk begrip in een bestuursrechtelijke wet. Het opent de deur naar privaatrechtelijke procedures à la de Urgenda-zaak, aan te spannen door belangenorganisaties. In wezen heeft de wetgever hiermee de handhaving van dit deel van de wet geprivatiseerd. Parlementaire controle is kennelijk niet goed genoeg. Nieuwe bestuurscultuur? In ieder geval: wie aan zo’n wet meewerkt, mag niet klagen over rechters die op de stoel van de politiek gaan zitten en procederende belangenorganisaties die door niemand gekozen en onvoldoende representatief zijn. Die wetgevers hebben deze procedures uitgelokt.

En dan hebben we het nog niet gehad over de omstandigheid dat de wet heeft bepaald dat vaststelling van het programma stikstofreductie en natuurverbetering én substantiële wijzigingen daarvan besluiten zijn waartegen bij de bestuursrechter beroep kan worden ingesteld. Die procedures willen nog wel eens wat lang duren. En worden soms door de klager gewonnen.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.

[1] Voor deze en de volgende citaten uit de memorie van toelichting: Kamerstukken 2020–2021, 3560, nr.3, blz. 10-12.