De strijd om Europese waarden met Hongarije; ommekeer of oud spel?
Al meer dan tien jaar zijn de EU en Hongarije verwikkeld in een strijd over de Europese waarden. Afgelopen maanden vonden echter revolutionaire ontwikkelingen plaats. Of dit het gedrag van de langstzittende regeringsleider in de EU, de Hongaarse premier Viktor Orbán, doet veranderen is een open vraag. Een stand van zaken.
Grote (symbolische) beslissingen afgelopen jaar?
Afgelopen december zette de EU na een jarenlang pokerspel het nieuwe fameuze rechtsstaatmechanisme in tegen Hongarije. De EU had haar Europese waarden, betwist door de Hongaarse en Poolse regeringspartijen, met succes duidelijker in EU-wetgeving weten te gieten en expliciet verbonden aan het wel of niet uitkeren van EU-fondsen. Met een benodigde meerderheid voor het mechanisme konden Polen en Hongarije elkaar ook niet meer met een veto beschermen, zoals bij de beruchte Artikel 7 procedure. De EU slaagde er eveneens in het instrument in te zetten zonder toe te geven aan pogingen tot afpersing door deze landen met hun veto’s op andere beleidsdossiers.
Ondanks deze en andere ontwikkelingen1 was er kritiek op de eisen, de reikwijdte en de financiële sanctie2 van dit veel besproken rechtsstaatmechanisme - een dat Polen overigens volledig ontzag. Ook heerste scepticisme of de EU wel voet bij stuk zou houden.
Bijtende bureaucratie dit jaar?
Nu blijkt dat de EU stevig vasthoudt aan de sanctie. Sterker nog, de Europese Commissie heeft een ‘konijn uit de hoge hoed getoverd': omwille van rechtsstaatzorgen zijn inmiddels 22 miljard en 110 miljard EU-gelden van respectievelijk Hongarije en Polen geschorst. Vele malen meer (!) dan het ingezette rechtsstaatmechanisme tegen Hongarije (6,3 miljard) waar zoveel om te doen was geweest.
Wat is er gebeurd? De financiële schorsing is ingezet via ‘oude’ regels over goed management van EU-fondsen – zonder het rechtsstaatmechanisme en diens stemprocedure. Regels die aanvankelijk niet afdoende (legitiem) werden bevonden om Europese waarden te beschermen.
Echter heeft het EU-gerechtshof sinds 2018 explicieter rechtsstatelijk toezicht in de lidstaten opgeëist. Het Handvest van de Grondrechten van de EU is ook nadrukkelijker verbonden met EU-toezicht over onafhankelijke rechtspraak en rechtstaatprincipes in de lidstaten.3 Deze EU-gerechtshof uitspraken vormden een dekking voor het nieuwe rechtsstaatmechanisme. Ze lijken nu via een kleine wijziging in 2021 van de oude regels over goed management ook tot een claim van de Commissie te leiden om via deze weg stevige eisen aan de rechtsstaat te stellen.
De wijziging betreft een nieuwe generieke bepaling4: bij de implementatie van EU-fondsen dient het Handvest van de EU te worden gerespecteerd.5 Ook specifiekere (andere) Handvest sancties zijn bekend. Zoals respect voor de rechten van LHBT (non-discriminatie op het gebied van gender en seksualiteit) in context van een nieuwe Hongaarse wet die veel media en politieke aandacht kreeg; de zogeheten ‘kinderbeschermingswet’ die de weergave of promotie van LHBT-gerelateerd materiaal waar minderjarigen aanwezig (kunnen) zijn verbiedt.
Schijnbewegingen, cultuuroorlog en pokerspel
Nu blijft de vraag of de uitdagingen van afgelopen jaren van de baan zijn. Orbán heeft de EU namelijk altijd op drie manieren bespeeld.
Ten eerste doet Orbán dat met schijnbewegingen over het inwilligen van Europese normen, geholpen door twijfel bij de EU over de inhoud, legitimiteit en haalbaarheid van interventie inzake Europese waarden. Met de laatste inzet lijkt de Commissie echter de duimschroeven steviger aan te draaien. Tegelijkertijd is de juridische basis van deze laatste zet nog niet helemaal duidelijk.
Ten tweede voert de Hongaarse premier een ‘cultuuroorlog’. Niemand is in principe tegen rechtsstaat of democratie dus Orbán is ter afleiding voor het Hongaarse en Europese publiek gebaat bij een meer politiek-ideologische strijd. Na eerst de economische crisis en de migratiecrisis te hebben aangegrepen om de liberale democratie in diskrediet te brengen, is het nu LHBT en gender (geframed als ‘gender-ideologie’). Als hij daarmee meer conservatieve krachten of lidstaten in Centraal- en Oost-Europa mee kan krijgen, dan kan hij bij frames zoals ‘progressief versus conservatief’ of ‘West-Europa versus Centraal- en Oost-Europa’ politiek scoren.
Nu blijkt echter een historisch groot aantal lidstaten (15!) zich aangesloten te hebben bij een rechtszaak van de Commissie tegen Hongarije op het punt van de Hongaarse ‘kinderbeschermingswet’. Significant: ook buurland en Centraal-Europees land Slovenië doet mee.
Toch lijkt Orbán op ramkoers: zojuist is een nieuwe wet aangenomen waarbij Hongaren anoniem kunnen rapporteren over degenen die de ‘grondwettelijk erkende rol van het huwelijk en het gezin betwisten’ en degenen die rechten van kinderen ‘op een identiteit die past bij hun geslacht bij de geboorte betwisten’, d.w.z. LHBT-mensen, specifiek die kinderen opvoeden.
Ten derde bespeelt Orbán lidstaten en kan hij veto’s op intern en extern EU-beleid gebruiken.
De Commissie heeft met de nieuwe financiële schorsing alle stemprocedures met lidstaten omzeild; leidt dit tot nog ‘vuiler spel’ met veto’s? Hongarije houdt bijvoorbeeld nu de NAVO-toetreding van EU-lidstaat Zweden tegen met verwijzing naar 'onterechte Zweedse kritiek over de rechtsstaat in Hongarije'. Ook al speelt hier een wit voetje halen bij Turkije (en ten tweede Rusland) die momenteel tegen is een rol, dit soort acties kunnen niet worden uitgesloten. Het zou namelijk niet de eerste keer zijn dat lidstaten hierdoor de Commissie onder druk zetten om een deal met Hongarije te maken.6
Michiel Luining is een PhD onderzoeker aan de Universiteit van Antwerpen, gespecialiseerd in de Europese Unie en Centraal Europa.
[1] Zoals eisen met betrekking tot het nieuwe coronafonds bij zowel Polen als Hongarije
[2] Op drie programma’s werd gekort, ca 18% van de EU-gelden van Hongarije.
[3] Via met name Artikel 47 van het Handvest.
[4] Artikelen 9(1), 15 en Annex III.
[5] Ook al bestonden overigens al bepaalde eisen van respect voor het Handvest bij deze regels.
[6] Bijvoorbeeld de Europese Raad die de Commissie vermeend dwong de inzet van het rechtsstaatmechanisme uit te stellen via een politiek inlegvel in 2020; Polen en Hongarije kregen eerst de kans kregen het mechanisme te betwisten voor het EU-Hof om zo vooruitgang te boeken op EU-dossiers, inclusief het hele EU-budget zelf.