Rechtsstatelijke uitholling

Bij diverse aspecten van het (concept)wetsvoorstel aangaande de ‘Wet op de Politieke Partijen’ vallen kritische kanttekeningen te maken. Ik zal me omwille van de noodzaak tot beknoptheid beperken tot enkele problemen met datgene wat in art. 86 Wet op de Politieke Partijen (hierna: Wpp) is opgenomen.

Het artikel stelt in lid 2 dat een aantal beginselen in ieder geval onder de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat worden verstaan. Voor de volgende daarvan vraag ik hier aandacht:

• (1) 

  democratische besluitvorming,
• (2) 

  grondrechten en
• (3) 

  scheiding van machten.

Democratische besluitvorming

Allereerst is het de vraag in hoeverre de volksvertegenwoordiging zoals deze momenteel vorm heeft gekregen moet worden behouden. Zou het bijvoorbeeld toegestaan zijn om ervoor te pleiten dat bepaalde bevoegdheden worden overgeheveld naar een supranationaal niveau?

Ook kan worden overwogen dat de besluitvorming niet langer (volledig) democratisch moet verlopen, maar bijvoorbeeld op basis van een meritocratie. Stel (in theorie) dat de gehele bevolking hiervan voorstander is, vertegenwoordigd door politieke partijen die dit ook alle voorstaan; onduidelijk is op welke (kennelijk niet-democratische) basis een dergelijke wijziging zou moeten worden tegengehouden. Dit is het probleem van de – zogeheten – weerbare democratie. Wellicht kan hierbij een beroep worden gedaan op een of meer grondrechten (zij het niet door de dragers van die grondrechten zelf, die – ex hypothesi – immers instemmen met de voorgestelde verandering), maar dan rijst de vraag welke plaats (de) grondrechten moeten krijgen, een vraag die ook los van dit vraagstuk een beschouwing verdient.

Grondrechten

Er wordt gesproken van ‘grondrechten’ en niet van ‘de grondrechten’ (waarbij het zou gaan om een duiding van die grondrechten welke – momenteel – als zodanig worden erkend en geduid). Hierbij kunnen twee opties worden onderscheiden.

Optie 1. Worden – in weerwil van de tekst – ‘de’ grondrechten bedoeld, dan moet in de eerste plaats duidelijk zijn of (alleen) de (zogeheten) klassieke grondrechten bedoeld worden, of (tevens) de (zogeheten) sociale grondrechten.

De klassieke grondrechten zijn (veelal) niet onbeperkt, zoals al uit de Grondwet zelf blijkt. Nu valt nog te betogen dat dit gegeven het bestaan van de klassieke grondrechten niet aantast. Stel echter dat iemand bijvoorbeeld betoogt dat het afzonderlijke recht van godsdienstvrijheid moet worden opgeheven, vanuit de gedachte dat het kan worden ondergebracht onder het recht van levensovertuiging. Zou dit een ‘daadwerkelijke en ernstige bedreiging’ vormen voor het grondrecht in kwestie (namelijk het recht van godsdienstvrijheid)? Strikt genomen is het antwoord bevestigend, want het grondrecht wordt opgeheven. Het kan echter zo zijn dat de wijziging gerechtvaardigd of zelfs geboden kan zijn met het oog op een ander grondrecht of het gelijkheidsbeginsel. Ook is denkbaar dat de wijziging in overeenstemming is met een meerderheidsopvatting, terwijl enkele gelovigen zich ertegen verzetten.

De sociale grondrechten worden in de regel (slechts) met een inspanningsverplichting door de staat geassocieerd. Hoe moet worden omgegaan met een politieke partij die bepleit dat bepaalde, of zelfs alle, sociale grondrechten moeten worden afgeschaft of geminimaliseerd (hier in het midden gelaten wat men onder ‘minimaliseren’ verstaat)? Is een oproep naar de terugkeer naar de ‘nachtwakersstaat’ aanvaardbaar?

Optie 2. Als daarentegen – overeenkomstig de tekst van het wetsartikel – wordt aangenomen dat ‘grondrechten’ (zonder het lidwoord) worden bedoeld, doet zich het volgende probleem voor. ‘Grondrechten’ omvat de grondrechten waarnaar zojuist is verwezen, maar mogelijk ook andere grondrechten, die (nog) niet zijn gecodificeerd en mogelijke toekomstige grondrechten. Moeten deze (nieuwe) grondrechten door iedere politieke partij worden erkend zodra een individu hierop een beroep doet, of pas als deze door een voldoende aantal individuen worden aanvaard als leidende normen en moet, in dat tweede geval, ‘voldoende aantal’ worden geïdentificeerd als de meerderheid (waarbij dit rechtsstaatelement dus wordt geduid met een beroep op een democratisch element)?

Scheiding van machten

Bij ‘scheiding van machten’ gaat het, zoals uit de formulering duidelijk wordt, niet om ‘de scheiding van de machten’. Opvallend is dat het lidwoord ‘de’ tweemaal ontbreekt. Voor de hand ligt, wat in de memorie van toelichting (p. 80) wordt bevestigd (waar het lidwoord overigens wel tweemaal wordt gebruikt, maar in de vorm van ‘de scheiding der machten’), dat de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht worden bedoeld.

De vraag is dan waarom het lidwoord niet (in beide gevallen) is behouden. Het valt te betogen dat dit omwille van de duidelijkheid moet worden behouden. Dit is, in tegenstelling tot datgene wat hieronder nog zal worden behandeld, echter geen principiële kwestie.

Wat betreft de rechterlijke macht levert het beginsel van de scheiding van de machten de minste problemen op, zowel gegeven de staatsrechtelijke realiteit als met het oog op de tekst van art. 86 lid 2 Wpp, waar immers ook sprake is van het grondbeginsel van ‘onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak’. De onderlinge verhoudingen van de andere machten kunnen evenwel moeilijk worden getypeerd als (strikt) gescheiden. De memorie van toelichting wijst daarop zelf ook, als wordt gesteld (p. 80) dat de machtenscheiding in het bijzonder vorm heeft gekregen “[…] in een stelsel van elkaar wederzijds controlerende, in evenwicht houdende organen (checks and balances) […].” Dit doet echter de vraag rijzen in welke zin en onder welke omstandigheden een ‘daadwerkelijke en ernstige bedreiging’ voor het beginsel van (de) scheiding van (de) machten aan de orde is: in hoeverre mag de machtenspreiding (waarvan veeleer sprake is) aan de orde komen? Een complicerende factor is in dit geval dat veelal sprake is van ongeschreven staatsrecht.

Afronding

Van de hier genoemde problemen lijkt datgene wat onder punt 2, over ‘grondrechten’, is geadresseerd me het belangrijkst, zowel theoretisch als praktisch. Het kan raadzaam zijn om – met name – hierop te reflecteren.

dr. Jasper Doomen is universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Open Universiteit.