Vragen en antwoorden: nieuwe verordening voor de aanpak van buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren
INHOUD
Toepassingsgebied van de verordening
ACHTERGROND
Wat is het doel van de verordening? Welk probleem moet het helpen oplossen? Waarom waren de bestaande instrumenten niet toereikend?
De EU is voor haar welvaart en veerkracht afhankelijk van een sterke, open en concurrerende interne markt.
De EU-regels inzake mededinging, openbare aanbestedingen en handelsbescherming spelen een belangrijke rol wanneer het erom gaat eerlijke mededingingsvoorwaarden te garanderen voor alle ondernemingen op de interne markt.
De bestaande instrumenten zijn echter niet van toepassing op buitenlandse subsidies: de ontvangers daarvan krijgen daardoor een oneerlijk voordeel wanneer zij EU-ondernemingen overnemen, deelnemen aan openbare aanbestedingen in de EU of andere investeringsbeslissingen op de interne markt nemen. Er is dus een leemte in de regelgeving.
Momenteel is de situatie op dit punt als volgt:
-
-De EU-mededingingsregels en de EU-regels inzake concentratiecontrole bieden de Commissie niet de mogelijkheid om specifiek te laten meewegen of een onderneming eventueel verstorende buitenlandse subsidies heeft ontvangen.
-
-De EU-staatssteunregels gelden alleen voor steun die door EU-lidstaten wordt toegekend. Subsidies van overheden buiten de EU vallen dan weer niet onder het EU-staatssteuntoezicht, ook al hebben ze impact op de interne markt.
-
-De WTO-regels inzake subsidies en de EU-handelsbeschermingsinstrumenten zijn alleen van toepassing op verhandelde goederen, maar niet wanneer buitenlandse subsidies worden toegekend ter ondersteuning van investeringen, fusies en acquisities of inschrijvingen op aanbestedingsprocedures. Voor diensten is de situatie vergelijkbaar.
-
-De verordening buitenlandse directe investeringen moet voorkomen dat buitenlandse overnames en investeringen de veiligheid en de openbare orde in de lidstaten bedreigen.
-
-Het bestaande EU-kader voor openbare aanbestedingen bevat geen specifieke bepalingen om verstoringen van de markten voor overheidsopdrachten in de EU door buitenlandse subsidies tegen te gaan.
-
-Het instrument voor internationale overheidsopdrachten is erop gericht de aanbestedingsmarkten van niet-EU-landen open te stellen voor Europese ondernemingen, maar heeft geen betrekking op gesubsidieerde inschrijvingen in de EU, die de interne markt verstoren.
De verordening buitenlandse subsidies is bedoeld om deze leemte in de regelgeving op te vullen.
TOEPASSINGSGEBIED VAN DE VERORDENING
Dient de verordening specifieke sectoren of industrieën te beschermen?
Wat buitenlandse subsidies betreft, moet de verordening zorgen voor een gelijk speelveld voor alle economische activiteiten op de interne markt. Daarom is zij zonder onderscheid van toepassing op alle economische sectoren en alle ondernemingen die in de EU actief zijn.
Niettemin biedt de verordening de Commissie de mogelijkheid om marktonderzoeken te voeren naar specifieke sectoren, soorten economische activiteit of instrumenten voor subsidiëring vanuit het buitenland om mogelijke verstoringen en praktijken in beeld te krijgen die specifiek zijn voor een bepaalde sector, activiteit of een bepaald subsidie-instrument.
Is de verordening op een specifiek land gericht?
Nee, de verordening is niet op een bepaald land gericht. De verordening is van toepassing op alle subsidies van niet-EU-landen die de interne markt verstoren.
INHOUD VAN DE VERORDENING
Hoe zal het nieuwe instrument functioneren?
De Commissie zal de bevoegdheid krijgen om financiële bijdragen te onderzoeken die overheidsinstanties buiten de EU toekennen aan ondernemingen die in de EU actief zijn. Als de Commissie constateert dat er sprake is van buitenlandse subsidies die de mededinging in de EU verstoren, kan zij die verstorende effecten verhelpen.
In dit verband worden in de verordening drie instrumenten vastgesteld, die door de Commissie zullen worden gehandhaafd:
-
-een verplichting om vooraf concentraties aan te melden indien i) de EU-omzet van de over te nemen onderneming, van minstens een van de bij de concentratie betrokken ondernemingen of van de gemeenschappelijke onderneming ten minste 500 miljoen euro is en ii) de desbetreffende buitenlandse financiële bijdrage in totaal ten minste 50 miljoen euro bedraagt;
-
-een verplichting om vooraf openbare aanbestedingen aan te melden indien i) de geraamde waarde van de opdracht ten minste 250 miljoen euro is en ii) de inschrijving gepaard gaat met een buitenlandse financiële bijdrage van ten minste 4 miljoen euro per niet-EU-land, en
-
-in alle andere marktsituaties kan de Commissie op eigen initiatief een onderzoek starten en om ad-hocaanmeldingen verzoeken voor kleinere concentraties en openbare aanbestedingen.
Bij beide aanmeldingsinstrumenten geldt dat de overnemer of inschrijver vooraf de financiële bijdragen zal moeten aanmelden die hij van overheden en overheidsinstanties buiten de EU ontvangt met betrekking tot concentraties of openbare aanbestedingen waarbij de drempels worden overschreden. Zolang het onderzoek van de Commissie loopt, mag de betrokken concentratie niet worden afgerond en mag de overheidsopdracht niet worden gegund aan de onderzochte inschrijver (standstillverplichting).
De Commissie zal ook kunnen verzoeken om ad-hocaanmeldingen voor concentraties en openbare aanbestedingen die de drempels niet overschrijden als zij vermoedt dat de transactie mogelijk gepaard ging met buitenlandse subsidies en de transactie nog niet is voltooid. Bij openbare aanbestedingen geldt dit ook als de Commissie nieuwe informatie ontvangt die haar doet vermoeden dat een ingediende aanmelding of verklaring onvolledig was, of als die aanmelding of verklaring niet aan de Commissie is doorgestuurd.
Wanneer een onderneming zich niet houdt aan de verplichting om financiële bijdragen bij een concentratie of openbare aanbesteding aan te melden, kan de Commissie boetes opleggen tot 10% van de totale jaaromzet van de onderneming.
Met het algemene onderzoeksinstrument zal de Commissie, wanneer zij vermoedt dat er mogelijk sprake is van een buitenlandse subsidie, op eigen initiatief onderzoek kunnen doen naar elk soort economische activiteit en marktsituatie, zoals greenfieldinvesteringen of dienstverlening.
Hoe wordt “buitenlandse subsidie” gedefinieerd in de verordening?
Met “buitenlandse subsidie” wordt elke financiële bijdrage bedoeld die al dan niet direct afkomstig is van een niet-EU-land, die beperkt is tot een of meerdere ondernemingen of bedrijfstakken en die ten goede komt aan een onderneming die een economische activiteit in de EU uitoefent.
Bij buitenlandse subsidies kan het bijvoorbeeld gaan om renteloze leningen en andere vormen van financiering onder de kostprijs, onbeperkte garanties, compensaties, exportfinanciering die niet overeenstemming is met de OESO-regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten, een fiscale voorkeursbehandeling, een belastingverrekening of directe subsidies.
Wat zijn de termijnen voor de beoordeling door de Commissie?
De procedure voor het onderzoeken van buitenlandse subsidies zal bestaan uit een voorlopige beoordeling en, indien er voldoende aanwijzingen zijn dat er sprake is van een buitenlandse subsidie die de interne markt verstoort, een diepgaand onderzoek.
Voor concentraties stelt de verordening een termijn vast van 25 werkdagen voor een voorlopige beoordeling en een termijn van 90 werkdagen voor een diepgaand onderzoek, gelijk aan de termijnen in de EU-concentratieverordening. Deze termijnen kunnen bij wijze van uitzondering worden verlengd.
Bij openbare aanbestedingen is de termijn voor de voorlopige beoordeling 20 werkdagen, die in gerechtvaardigde gevallen met 10 werkdagen kan worden verlengd, en voor het diepgaande onderzoek 110 werkdagen vanaf de ontvangst van een volledige aanmelding, die bij wijze van uitzondering met 20 werkdagen kan worden verlengd.
In de aanstaande uitvoeringsverordening worden gedetailleerde regels over de berekening van de termijnen opgenomen.
Wat is de verjaringstermijn?
De Commissie kan op eigen initiatief onderzoek doen naar buitenlandse subsidies die bij het begin van het onderzoek niet meer dan tien jaar eerder zijn toegekend.
De Commissie kan echter alleen onderzoek doen naar subsidies die zijn toegekend in de vijf jaar vóór de toepassingsdatum van deze verordening, indien die subsidies de interne markt verstoren nadat de verordening van toepassing werd.
Voor aangemelde concentraties en openbare aanbestedingen moeten ondernemingen buitenlandse financiële bijdragen aanmelden die in de voorafgaande drie jaar zijn toegekend, ook als die subsidies zijn toegekend vóór de toepassingsdatum van de verordening.
De verordening is niet van toepassing op concentraties die tot stand zijn gebracht vóór de toepassingsdatum van de verordening of op openbare aanbestedingen die vóór die datum zijn gegund of uitgeschreven.
Hoe zal de beoordeling verlopen?
De Commissie zal eerst nagaan of er bij een financiële bijdrage van een overheid buiten de EU sprake is van een buitenlandse subsidie in de zin van de verordening, en vervolgens of deze de interne markt verstoort.
In de verordening worden een aantal categorieën en indicatoren voorgesteld om te beoordelen of buitenlandse subsidies verstorend zijn:
-
-Categorieën buitenlandse subsidies die hoogstwaarschijnlijk verstorend zijn, zijn onder meer subsidies voor een noodlijdende onderneming die geen herstructureringsplan heeft, onbeperkte garanties, exportfinanciering die niet in overeenstemming is met de OESO-regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten, en buitenlandse subsidies die direct bijdragen aan een concentratie of waarmee een kennelijk voordelige inschrijving voor een overheidsopdracht kan worden ingediend.
-
-In alle overige gevallen zal de Commissie, om te bepalen of er sprake is van een verstoring, rekening houden met bepaalde indicatoren, zoals het bedrag, de aard en het doel van de subsidie, maar ook de toestand van de onderneming en de betrokken markt.
Als de Commissie vaststelt dat er sprake is van een buitenlandse subsidie die de interne markt verstoort, zal zij de negatieve effecten van de buitenlandse subsidie in de zin van een verstoring van de interne markt afwegen tegen de positieve effecten van de subsidie op de ontwikkeling van de gesubsidieerde economische activiteit in kwestie.
Wanneer de negatieve effecten zwaarder wegen dan de positieve, kan de Commissie herstelmaatregelen opleggen of instemmen met verbintenissen van de betrokken ondernemingen om de verstoring te verhelpen. De Commissie zal de uitkomst van deze afweging meenemen wanneer zij bepaalt wat passende herstelmaatregelen of verbintenissen kunnen zijn.
In welk soort herstelmaatregelen en verbintenissen voorziet de verordening?
De verordening bevat structurele en niet-structurele herstelmaatregelen die de Commissie kan opleggen of de betrokken onderneming kan voorstellen om de verstoring te verhelpen. Het kan bijvoorbeeld gaan om het terugbetalen van de subsidie, het afstoten van bepaalde activa, het inkrimpen van capaciteit of aanwezigheid op de markt, het geven van toegang tot bepaalde infrastructuur of het verbieden van een bepaald marktgedrag.
In het geval van aan te melden transacties zal de Commissie de gesubsidieerde concentratie of de gunning van de overheidsopdracht aan de gesubsidieerde inschrijver ook kunnen verbieden.
Hoe garandeert de verordening dat de regeldruk voor ondernemingen beperkt blijft?
De verordening zet in op doelmatige en doeltreffende handhaving, terwijl toch de regeldruk voor ondernemingen en overheidsinstanties beperkt wordt gehouden.
Dit doel wordt bereikt door:
-
-het vaststellen van relatief hoge drempels voor de aanmelding van concentraties en openbare aanbestedingen, om de middelen en lasten op de grootste en potentieel meest verstorende zaken te focussen;
-
-het algemene onderzoeksinstrument, dat de Commissie in staat stelt andere marktsituaties en gesubsidieerde concentraties en openbare aanbestedingen die niet aan de drempels voldoen, te onderzoeken, waardoor het mogelijk wordt om gericht op te treden tegen gevallen waarin de Commissie vermoedt dat er mogelijk sprake is van een buitenlandse subsidie en een verstoring van de interne markt.
TOEPASSING
Wie zal de verordening handhaven?
De Commissie zal exclusief bevoegd zijn om de verordening te handhaven. De lidstaten worden er wel bij betrokken, met name via een adviescomité dat zal worden geraadpleegd over ontwerpbesluiten voordat deze worden aangenomen.
De Commissie kan ook onderzoek doen naar informatie uit welke bron dan ook - o.a. lidstaten, ondernemingen, natuurlijke personen, rechtspersonen en verenigingen - met betrekking tot vermeende buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren.
Welke handhavingsinstrumenten biedt de verordening?
Allereerst zal de Commissie een onderneming die geen aanmelding doet van de buitenlandse financiële bijdragen die zij ontvangt bij een concentratie of een openbare aanbesteding en die de drempels overschrijden, boetes kunnen opleggen tot 10% van de totale jaaromzet van de onderneming. Zij zal ook de transactie kunnen beoordelen alsof deze was aangemeld, en de transactie verbieden.
Om doeltreffend informatie te kunnen verzamelen, wordt het aanmeldingssysteem aangevuld met afschrikkende sancties voor het geval ondernemingen opzettelijk of uit nalatigheid onjuiste of misleidende informatie verstrekken, wat aansluit op de EU-controle op concentraties.
In zaken op eigen initiatief kan de initiële informatie van de markt komen, bijvoorbeeld van lidstaten, concurrenten, ondernemersverenigingen of andere belanghebbenden.
De Commissie zal ondernemingen ook kunnen vragen de nodige informatie te verstrekken en, indien zij onvolledige, onjuiste of misleidende informatie aanleveren of de gevraagde informatie niet binnen de voorgeschreven termijn indienen, boetes en dwangsommen kunnen opleggen. Daarnaast kan zij inspecties ter plaatse verrichten, ook in niet-EU-landen als het land in kwestie daar geen bezwaar tegen maakt.
Indien het echter niet mogelijk is om alle nodige informatie te verzamelen, biedt de verordening de Commissie de mogelijkheid om in de zaak een besluit te nemen op basis van de beschikbare feiten.
DE MONDIALE CONTEXT
Hoe past dit in de internationale context?
De Commissie blijft zich inspannen voor de uitbouw van het internationale kader dat een gelijk speelveld voor EU-ondernemingen kan waarborgen. Parallel met dit initiatief blijven we daarom proberen de kwestie van verstorende subsidies aan te pakken via nieuwe internationale regels. Zo zijn we samen met de VS en Japan de drijvende kracht om in deze discussie vooruitgang te boeken.
De verordening buitenlandse subsidies vult deze inspanningen aan doordat er een leemte wordt opgevuld in onze instrumenten voor een gelijk speelveld in de EU. Als topprioriteit blijft de Commissie zich inzetten om de WTO te hervormen, onder meer met nieuwe regels inzake industriële subsidies. Daarnaast zullen we verstorende subsidies blijven aanpakken via regels in onze bilaterale handelsovereenkomsten.
VOLGENDE STAPPEN
Wat zijn de volgende stappen? Vanaf wanneer is de verordening van toepassing?
De verordening buitenlandse subsidies is vanaf 12 juli 2023 van toepassing. Vanaf die datum zal de Commissie op eigen initiatief onderzoeken kunnen instellen. De aanmeldingsplicht voor ondernemingen gaat in op 12 oktober 2023.
De Commissie zal een ontwerpuitvoeringsverordening presenteren waarin de toepasselijke regels en procedures worden verduidelijkt, met o.a. de aanmeldingsformulieren voor concentraties en openbare aanbestedingen, de berekening van termijnen, toegang tot dossiers en vertrouwelijkheid van informatie. De uitvoeringsverordening en aanmeldingsformulieren worden afgerond en aangenomen voordat de verordening van toepassing wordt.
Zal de Commissie richtsnoeren verstrekken omtrent de nieuwe verordening?
De Commissie zal binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe verordening richtsnoeren publiceren over een aantal belangrijke concepten, waaronder de criteria om te bepalen of er sprake is van een verstoring van de interne markt, de afwegingstoets en de criteria inzake ad-hocaanmeldingen.
Om ondernemingen in een vroeg stadium zekerheid te bieden, heeft de Commissie toegezegd uiterlijk een jaar na de toepassingsdatum opheldering te verschaffen over de begrippen verstoring en afwegingstoets.
Meer informatie:
Website van DG Concurrentie over buitenlandse subsidies