In de Westelijke Balkan kan de EU haar betrouwbaarheid bewijzen

Sinds de Russische inval zijn alle ogen op Oekraïne gericht. Met de steun van Ursula von der Leyen i en andere belangrijke spelers heeft Oekraïne met een vliegende vaart de initiële stappen doorlopen en het kandidaat-lidmaatschap gekregen. Maar in de wachtkamer van de EU zit niet alleen Oekraïne, ook landen uit de Westelijke Balkan bevinden zich hierin. De snelheid waarmee deze het toetredingsproces doorlopen is echter allesbehalve vliegend te noemen. Terwijl de aantrekkingskracht van het EU-lidmaatschap zijn kracht begint te verliezen en landen zoals Rusland en China zich gretig als alternatief presenteren, is er geen beter moment voor de EU om het toetredingsproces van deze landen weer serieus te nemen.

Sinds het uiteenvallen van Joegoslavië wordt de regio waarin de landen van de Westelijke Balkan zich bevinden geteisterd door etnische conflicten. De EU heeft belang bij het creëren van stabiliteit in de regio, die aan alle landen omringd wordt door EU-lidstaten. Ook de strategische ligging is van belang, doordat de regio tussen de Zwarte Zee en de Middellandse Zee ligt en zich in de nabijheid van het Midden-Oosten bevindt. De EU heeft van de VN Veiligheidsraad het mandaat gekregen voor een missie in Bosnië en Herzegovina met 1,100 soldaten uit verschillende lidstaten om de vrede en stabiliteit in de regio te bewaren. Het mandaat hiervan loopt tot november, en de angst is dat verlenging van deze missie geblokkeerd zal worden door Rusland.

Aan de landen van de Westelijke Balkan werd in 2003 door de regeringsleiders van de EU beloofd dat zij te zijner tijd zouden mogen toetreden tot de Europese Unie, mits voldaan wordt aan de Kopenhagen Criteria. Voor Kroatië en Slovenië is dit inmiddels gelukt, maar voor de overige landen, Albanië, Bosnië en Herzegovina, Servië, Montenegro, Kosovo en Noord-Macedonië, (voorts de WB6 genoemd), nog niet. Sindsdien heeft de EU op meerdere gelegenheden benadrukt dat de toekomst van de WB6 in de EU is, maar ondanks dat de burgers van de WB6 overwegend positief is over toetreding tot de EU, blijft concrete voortgang uit.

Het is nog maar de vraag of de regeringen van de WB6 deze wens van de bevolkingen serieus genoeg nemen. Zo zijn de vrijheden van burgers in Servië volgens Freedom House hard achteruitgegaan. Daarnaast weigert Servië mee te gaan in het Europees sanctiebeleid tegen Rusland en heeft het land de oorlog in Oekraïne niet veroordeeld. Ook in de andere landen verloopt de verbetering van de rechtstaat traag.

In zekere zin ligt de verantwoordelijk voor het voldoen aan de Kopenhagen Criteria dus bij de landen in kwestie, maar het uitblijven van grootschalige veranderingen toont aan dat toetreding niet meer dient als zodanige motivator voor grootschalige veranderingen. Landen hebben het vertrouwen in een uiteindelijk EU-lidmaatschap verloren of doen liever zaken met andere actoren met interesses in de regio, zoals Rusland of China.

De EU kan ook kritisch naar zichzelf kijken. Een rapport van de Europese rekenkamer concludeerde dat in de periode van 2014-2020 het optreden van de EU “over het algemeen weinig effect heeft gehad op fundamentele hervormingen van de rechtsstaat in de regio.” Het doel van de EU om de WB6 landen in te lijven is dus niet bijster effectief geweest.

Het onvermogen van de EU om succesvolle stappen te belonen helpt ook niet mee in het voeden van het vertrouwen. Deze beloningen worden geblokkeerd voor redenen die niks te maken hebben met de daadwerkelijke toetredingscriteria, maar voornamelijk met individuele nationale interesses. Zo heeft Bulgarije de start van de onderhandelingen met Noord-Macedonië meerdere keren geblokkeerd vanwege een conflict over de Macedonische taal en ook Nederland en Frankrijk hebben een aantal keer dwars gelegen. Deze conflicten hebben de reputatie van de Kopenhagen Criteria als objectieve meetlat voor toetreding veel schade berokkend. Daarnaast heeft het de betrouwbaarheid van de EU als regionale partner geschaad.

Dit onvermogen tempert het enthousiasme van de WB6 landen om aan de hoge eisen van de EU te voldoen. Onderzoekers van het Clingendael Instituut vonden dat het beleid van de EU ‘stabilitiocraciën’ promoot. Het beleid veroorzaakt regeringen die zo min mogelijk hervormingen doorvoeren of deze alleen in naam doorvoeren om zo te voldoen aan de eisen om verdere subsidie te verkrijgen. Dit leidt niet tot een sterkere rechtsstaat of een betere democratie, omdat het niet gepaard gaan met maatschappelijke veranderingen.

Ontwikkelingen in deze regio hebben hoe dan ook effect op de EU. Om hier invloed op uit te kunnen oefenen, is het een vereiste dat de EU gezien wordt als een betrouwbare partner. De onvrede over de beperkte voortgang van het toetredingsproces zorgt ervoor de WB6 zoeken naar alternatieve partners. China wil zich graag op het internationale toneel bewijzen als betrouwbare partner en is hard bezig met het investeren in infrastructuur en energievoorziening in de regio.

Ook Rusland staat te popelen om van deze spanningen en het gebrek aan vertrouwen gebruik te maken voor hun eigen interesses. Rusland heeft historisch goede banden met de regio en schroomt het niet om die te gebruiken. De internationale gemeenschap verdenkt Rusland bijvoorbeeld ervan om in 2016 een staatsgreep georganiseerd te hebben in Montenegro, in een laatste poging om diens toetreding tot de NAVO te stoppen.

De Russische manier van invloed uitoefenen is voornamelijk gericht op het creëren van persoon-tot-persoon relaties, heel anders dan de technocratische, staatshoofd georiënteerde aanpak van de EU. Hierdoor zorgt Rusland voor lokale support, die later uitgebuit kan worden om verdere integratie in het Westen te blokkeren. Ook sponsort Rusland rechts-extremistische groeperingen en autoritaire partijen in de regio, om de instabiliteit aan te wakkeren. Xenofobie en populisme hebben verdeeldheid weten te zaaien in landen met veel sterkere instituties, en het is daadwerkelijk een risico dat Rusland slaagt in het laten opwaaien en versterken van deze conflicten.

Het is aan de EU om ervoor te zorgen dat de WB6 de ogen gericht houdt op Brussel, en niet op Moskou of Beijing, zodat er invloed uitgeoefend kan worden op de regio. De beste manier hiervoor, is het belonen van daadwerkelijke ontwikkelingen. Een verenigde positie hierover van de EU-27 zou dit kunnen garanderen. Door bindende besluiten vast te leggen over wanneer landen toe mogen treden, en de Europese Commissie een daadwerkelijk mandaat te geven om dit te bepalen, kan er weer objectiviteit en duidelijkheid in het proces geschept worden.

Niemand heeft zin in een blok van landen in de EU waar het net zo slecht is gesteld met de rechtsstaat als in Hongarije of Polen. Echter, na de toetreding van deze landen zijn er maatregelen genomen die de EU het mandaat geven op te treden tegen nieuwe lidstaten. Zo garandeert het ‘Mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië’ dat deze landen vooruitgang boeken op het inperken van de corruptie, hervormingen van het rechtsstelsel. Het is dus de vraag of dit proces sneller gaat buiten de unie dan erbinnen.

Door de onderhandelingen serieus te nemen, waarbij daadwerkelijke vooruitgang beloond wordt, kan de EU beschouwd worden als de belangrijkste partner in de regio. Hiermee kan er ook een sterk tegenwicht geboden worden aan Russische en Chinese invloeden. Daarnaast heeft de afwezigheid van harde grenzen binnen de regio de mogelijkheid om conflicten hierover minder hoog op te laten lopen, wat ten goede zal komen van de regionale stabiliteit. Maar dan moet de EU de toetreding wel serieus nemen en een betrouwbare partner worden. Want als het hier al niet lukt om Europese waarden te bevorderen, wat voor hoop heeft ze dan om deze internationaal te verspreiden.

Milan van Genderen is als redacteur bij PDC verbonden aan het Montesquieu Instituut.