Een Kamer met weinig ondersteuning: hoe groot is het probleem?
Toen het enige BIJ1-Kamerlid Sylvana Simons i vanwege een heftige coronabesmetting een tijdlang afwezig was, stuurde de partij een opvallend bericht: ondanks haar afwezigheid, zei fractiemedewerker Rebekka Timmer, “[gaat] het werk van de Tweede Kamerfractie gewoon door. Het geluid van BIJ1 is niet zomaar weg uit de Tweede Kamer. … We gaan bijvoorbeeld petities in ontvangst nemen, we blijven vragen stellen aan ministers, … en ook online vergaderingen in de Tweede Kamer bijwonen.”1
Dit is een opvallend bericht: formeel kunnen fractiemedewerkers niets doen in de Tweede Kamer als de leden afwezig zijn. Petities, bijvoorbeeld, worden aangeboden aan leden van de Tweede Kamer; een medewerker kan daarbij staan maar deze niet namens de Kamer in ontvangst nemen. Medewerkers kunnen wel vragen mailen aan de mailbox met Kamervragen maar doet dat altijd namens een Kamerlid. Medewerkers kunnen ook niet deelnemen aan online of offline vergaderingen, zij hebben evenveel spreekrecht als iemand op de publieke tribune.
Tegelijkertijd laat het bericht zien hoe de Tweede Kamer daadwerkelijk functioneert. De Amerikaanse politicologen Salisbury en Shepsle stellen dat we Congresleden niet als individuen moeten zien, maar als kantoortjes waarbij het werk simpelweg verdeeld is over alle personeelsleden inclusief het Congreslid zelf. Veel werk, zeker bij kleine fracties, wordt gedaan door medewerkers. Zij weten wat hun Kamerlid wil en schrijven op basis daarvan Kamervragen. Die worden ingediend namens het Kamerlid maar die heeft niet iedere vraag bekeken. Bij sommige debatten lezen Kamerleden voor wat hun medewerker heeft geschreven. Voordat er kritische vragen komen, zijn sommige Kamerleden alweer verdwenen naar het volgende debat, waar ze de volgende bijdrage voorlezen. Het Kamerlid is vooral het gezicht naar buiten toe.
Staf is dus voor de Tweede Kamerfractie als geheel en voor individuele fracties belangrijk. Zij zorgen ervoor dat Kamerleden hun werk kunnen doen. Ze bereiden het werk voor, ze adviseren Kamerleden, communiceren met kiezers en met beleidsexperts en ze onderhandelen met andere fracties. Kamerleden steunen niet alleen op hun eigen medewerkers, veel werk wordt voorbereid door Kamer- en commissiemedewerkers die voor de Kamer als geheel werken. Waar staat de Tweede Kamer qua ondersteuning, zowel kwantitatief als kwalitatief? Is er een probleem waar het gaat om de bestaffing van Kamerleden? Zou de Kamer beter functioneren als er meer medewerkers kwamen? En wat moeten die dan doen?
Inhoudsopgave van deze pagina:
We kunnen het aantal medewerkers dat verschillende parlementen hebben met elkaar vergelijken. In 2016 hield de Franse politicoloog Rozenberg een survey onder een aantal Europese parlementen. Hij vroeg hen onder meer naar het aantal Kamer- en commissiemedewerkers (die in dienst zijn van de Kamer en voor alle Kamerleden onafhankelijk van politieke kleur werken) en het aantal fractie- en persoonlijk medewerkers (die in dienst zijn van fracties en voor een specifieke partij werken). De Tweede Kamer had toen 553 medewerkers in dienst. Het aantal fractiemedewerkers kon Rozenberg voor Nederland niet nagaan. De laatste cijfers die ons bekend zijn, namelijk van Van Baalen en Tanja uit 2011, geven aan dat er toen zo’n 430 fractiemedewerkers waren. Sindsdien zal dat vanwege de zogenaamde Jetten-gelden iets gegroeid zijn, maar niet fundamenteel veranderd.
In een eerdere publicatie heeft één van ons laten zien dat zowel het aantal fractie- en persoonlijk medewerkers, als het aantal Kamer- en commissiemedewerkers, vrij sterk samenhangt met het aantal inwoners van een land.2 Figuur 1 toont deze relatie. De Bundestag heeft zo’n 3000 personen in dienst, en Duitsland heeft zo’n 80 miljoen inwoners. Het Maltese Parlement heeft 33 mensen dienst maar daar wonen dan ook maar een half miljoen mensen. We kunnen deze dus gebruiken om te kijken of Nederland relatief veel of weinig staf heeft. Op basis van de 18 miljoen inwoners die Nederland heeft, zou je verwachten dat er zo’n 660 Kamermedewerkers zijn. Daar zit de Tweede Kamer dus zo’n 100 onder.
Figuur 1: Inwonertal en Kamerstaf
Eenzelfde relatie geldt ook voor het aantal fractiemedewerkers (zie Figuur 2). Opnieuw: de Bundestag heeft het grootste aantal fractiemedewerkers (meer dan 4500). In de IJslandse Althing werken slechts 10 fractiemedewerkers, maar daar wonen dan ook minder dan een half miljoen mensen. Als we dezelfde lijn trekken, zou Nederland zo’n 650 fractiemedewerkers moeten hebben. Daar zit de Tweede Kamer dus zo’n 200 onder.
Figuur 2: Inwonertal en fractiestaf
Er is dus reden om het aantal fractiemedewerkers uit te breiden, en dat is al deels gedaan met de Jetten-gelden. Journalisten van De Nieuws BV en De Groene Amsterdammer hebben laten zien dat deze gelden maar deels terecht zijn gekomen bij extra inhoudelijke ondersteuning.3 Verschillende partijen hebben dat geld opgepot (in afwachting van een slechte verkiezingsuitslag) of het is gebruikt voor extra voorlichters en strategen. In het huidige regeerakkoord verplichten de coalitiepartijen zich om extra te investeren in de algemene Kamerondersteuning met een meer inhoudelijke rol.
Daarachter ligt de vraag wat we eigenlijk verwachten van fractie- en Kamermedewerkers. Op basis van de internationale literatuur onderscheiden wij vijf politiek-inhoudelijke rollen die zij kunnen spelen: informatiemakelaar, adviseur, penvoerder, onderhandelaar en marketeer.
Penvoerder
Het meest simpele idee van staf zijn mensen die een opdracht voor een ander uitvoeren. Penvoerders passen bij dit idee: zij schrijven de tekst van toespraken, wetsvoorstellen, moties en vragen. Dit zijn niet alleen maar fractiemedewerkers, bij parlementaire onderzoeks- of enquêtecommissies zijn er ook penvoerders die namens alle commissieleden of namens een rapporteur het rapport of een nota schrijven.
Adviseur
In het geval van de penvoerder zegt het Kamerlid wat de medewerker moet doen. In het geval van de adviseur is dat andersom. Medewerkers hebben vaak een eigen expertise op basis waarvan ze met Kamerleden kunnen sparren en hen kunnen adviseren over hun opties. Er zijn verschillende soorten expertise die een rol kunnen spelen in een parlement: ten eerste is er beleidsmatige expertise, dat wil zeggen over inhoudelijke vraagstukken zoals zorg, justitie of landbouw. Daarnaast is er expertise over de instrumenten die een parlement ter beschikking heeft, zoals voor de uitoefening van het budgetrecht en de wetgevingsinstrumenten. Ten derde kunnen medewerkers verstand hebben van de formele en informele procedures in de Tweede Kamer om zo Kamerleden te adviseren wanneer zij het beste hun middelen in kunnen zetten. Ten slotte zijn er medewerkers die kunnen adviseren over politieke aspecten van het werk, dat wil zeggen de gevolgen van bepaalde keuzes op kiezers, de media, belangengroepen en andere politieke actoren.
Informatiemakelaar
Het is fysiek onmogelijk voor een Kamerlid om alle informatie te verwerken die de regering, burgers, belangengroepen, wetenschappers, de pers en anderen op hen afvuren. Medewerkers spelen daarom een belangrijke rol in het filteren van die informatie. Zij condenseren, analyseren en herformuleren zodat alleen de meest relevante informatie op een toegankelijke manier de Kamerleden bereikt. Dat betekent ook dat een selectie gemaakt moet worden aan welke onderwerpen een politicus überhaupt aandacht zouden moeten besteden. Stafmedewerkers kunnen hier op verschillende manieren bij behulpzaam zijn. Zij kunnen bijvoorbeeld aan individuele politici of fracties adviseren welke signalen uit de achterban meer of minder prioriteit verdienen, of bij rapportages uit de uitvoerende macht naar hun idee belangrijke punten signaleren. In de rol van informatiemakelaar spelen medewerkers niet louter een passieve rol: zij kunnen ook zelf proactief op zoek naar informatie bij deskundigen en belangengroepen. Het is cruciaal voor een parlement om zelfstandig informatie te kunnen verzamelen, omdat zij anders afhankelijk is van de uitvoerende macht die immers zelf belanghebbende is bij wetgeving en controle.
Marketeer
Om herkozen te worden en om carrière te maken binnen de partij moeten Kamerleden niet alleen hard werken, maar ook aan de partij en samenleving laten zien dat ze onmisbaar werk doen. Staf kan worden ingezet om een Kamerlid te ‘verkopen alsof het een product is’. Dat kan het werk zijn van één Kamerlid, een partij, een commissie of het hele parlement. Persvoorlichters zijn hier een belangrijk voorbeeld van, maar met de opkomst van sociale media is er ook een rol voor social media managers om direct met het publiek te communiceren op deze platforms.
Onderhandelaar
Staf kan een belangrijke rol spelen bij het coördineren en faciliteren van compromissen tussen politici. Ze kunnen gebieden van overeenstemming en onenigheid identificeren ter voorbereiding van een vergadering van Kamerleden. Maar in sommige parlementen kunnen ondersteuners zelf namens een Kamerlid of -commissie onderhandelen. Kamerleden delegeren dan de onderhandelingen over bepaalde onderwerpen naar assistenten, of laten hen in uitzonderlijke gevallen zelfs een sturende rol spelen. Op deze manier wordt het voor hen mogelijk om, bijvoorbeeld, politieke onderhandelingen uit te besteden over onderwerpen waarin zij zelf de benodigde inhoudelijke expertise ontberen. Ook schept dit de mogelijkheid om twee niveaus van onderhandelingen te creëren, namelijk: tussen ondersteuners en tussen politici zelf, waarmee potentieel gevoelige onderwerpen gedepolitiseerd kunnen worden of juist geëscaleerd naar een hoger niveau.
Welke ondersteuning wenselijk is, is afhankelijk van je visie op wat de Tweede Kamer moet doen. Moeten Kamerleden ervoor zorgen dat wetten deugdelijk zijn en beleid het publieke belang dient? Dan zijn de taken van informatiemakelaar, inhoudelijk adviseur en penvoerder voor juridische teksten belangrijk. Dit kan zowel bij de Kamerstaf als bij de fractiestaf belegd worden. Commissies hebben een sterke staf nodig om de behandeling van wetsvoorstellen voor te bereiden en in een vroegtijdig stadium pijnpunten te signaleren. Maar ook fracties en de individuele Kamerleden hebben staf nodig: om zelf initiatiefwetgeving van kwaliteit te ontwikkelen, en ook om een adequate politieke afweging over een voorgelegd wetsvoorstel en daarover uitgebrachte adviezen te kunnen maken. Dit vraagt om adviseurs en penvoerders binnen de eigen gelederen. Uiteindelijk draait medewetgeving immers niet alleen om wetgevingstechniek maar ook om partijpolitieke afwegingen.
Om het beleid van de regering de juiste kant op te sturen heeft de Kamer een zelfstandige informatiepositie nodig om te zien wat de gevolgen van het gevoerde beleid zijn. Ze mag niet enkel leunen op de informatie vanuit de regering, die immers zelf belanghebbende is. Sterke informatiemakelaars zijn nodig bij de Kamer en de fracties om geluiden vanuit de samenleving naar de Kamer te brengen om te zien wat er wel en niet goed gaat. Fractiestaf zal in deze controlerende taak noodzakelijkerwijs eerder incidentgedreven opereren; de fracties zijn eerst en vooral gespitst op het opvangen van signalen uit hun eigen achterban. Kamerstaf heeft juist meer capaciteit om structureel en systematisch rapportages van de regering te beoordelen en zo lange lijnen te volgen.
Of moet de Kamer juist vooral een warme band onderhouden met het electoraat? Ervoor zorgen dat burgers zich herkennen in de politiek en in de taal die er gesproken wordt? In een stelsel als het Nederlandse waarin politieke partijen de vehikels zijn voor politieke vertegenwoordiging, verloopt deze communicatie vaak via partijen. Een grote fractiestaf ligt dan voor de hand die de nadruk legt op politieke communicatie, zoals penvoerders voor speeches en politieke marketeers (woordvoerders, beeldvoerders, social media managers). Als de Tweede Kamer als filmstudio gebruikt wordt voor campagnefilmpjes van politieke partijen, zoals oud-Kamervoorzitter Khadija Arib observeerde,4 dan hoort daar de film crew bij die zo’n filmpje kan opnemen, monteren en promoten.
Nederland heeft een relatief kleine parlementaire staf. Met name de kleine fractiestaf valt op. Is dit een probleem voor het functioneren van de Tweede Kamer? De eerlijkheid gebiedt ons te zeggen dat we dat niet zeker weten. We hebben boven verschillende rollen gepresenteerd maar er is simpelweg geen informatie beschikbaar over het aantal fractie- en Kamermedewerkers dat deze functies vervult. We weten niet of de Tweede Kamer veel of weinig marketeers heeft. We weten niet eens hoeveel persvoorlichters er werken voor de Kamer en de individuele fracties. Er is meer transparantie nodig over welke rol de staf in de praktijk op zich neemt om hier harde uitspraken over te doen. Dat is niet slechts een vraag uit wetenschappelijke interesse, maar ook een van verantwoording: deze staven worden betaald met belastinggeld. Het publiek verdient inzicht over hoe dit wordt ingezet en wat het opbrengt.
Maar meer fundamenteel is hoe de staf georganiseerd zou moeten zijn een normatieve vraag die volgt uit de visie op het ‘ideale parlement’. Zijn er te veel marketeers en te weinig informatiemakelaars? Allebei deze rollen hebben een eigen functie te vervullen in een parlementair stelsel, als intermediair tussen burger en politiek. De voorkeur voor de een boven de ander sluit aan bij de voorkeur die mensen hebben voor het parlement als volksvertegenwoordigende arena of beleidsmakende marktplaats.
Tegelijkertijd is de Kamer meer versplinterd dan ooit tevoren. Het gemiddelde Kamerlid nu volgt veel meer portefeuilles dan het gemiddelde Kamerlid een decennium geleden: toen waren er gemiddeld 14 Kamerleden per fractie, nu negen. Fracties moeten met minder mensen meer werk doen. Dat betekent dat er nu meer dan ooit bij fractiestaven terecht komt. Het geld voor fractiestaven ook versplinterd. Immers een fractie krijgt staf naar rato van het zeteltal. Voor fractiemedewerkers geldt dat inhoudelijk een dossier uitdiepen steeds lastiger wordt, er liggen steeds meer dossiers op het bureau.
Verkiezingsuitslagen zijn daarnaast grillig en onvoorspelbaar geworden. Het is niet raar dat fracties geneigd zijn om marketeers aan te stellen om überhaupt te kunnen overleven. Dat betekent wel dat er minder aandacht zal zijn voor politieke inhoud.
dr. Simon Otjes is fellow bij het Montesquieu Instituut en werkt als universitair docent Nederlandse politiek aan de Universiteit Leiden. Dr. Gijs Jan Brandsma is politicoloog en als universitair hoofddocent Bestuurskunde verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
Over de ondersteuning voor de Tweede Kamer is ook een policy paper verschenen genaamd ‘Meer ondersteuning voor de Tweede Kamer maar welke? Een verkenning vanuit de 3 kerntaken’. Deze is op de website van het Montesquieu Instituut te lezen.
[1] https://twitter.com/PolitiekBIJ1/status/1513832027145003016
[2] Otjes, S. (2022). What explains the size of parliamentary staff? West European Politics,
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/01402382.2022.2049068
[3] De Nieuws BV (2021) “Waarom politieke partijen miljoenen op de plank hebben liggen maar toch meer geld willen” https://www.nporadio1.nl/nieuws/politiek/8bad679b-e501-4c2c-af77-36a185bc4caa/waarom-politieke-partijen-miljoenen-op-de-plank-hebben-liggen-maar-toch-meer-geld-willen
Van de Ven, Coen, (2021) “Ik ben een heel grote mier” De Groene https://www.groene.nl/artikel/ik-ben-een-heel-grote-mier
[4] Raoul du Pré (25 september 2021) ‘Arib is het zat: de Tweede Kamer is geen filmstudio. ‘Dat ga ik niet belonen’’ Nederlands Dagblad https://www.nd.nl/nieuws/politiek/993939/arib-is-het-zat-de-tweede-kamer-is-geen-filmstudio-dat-ga-ik-ni.