Wetgeving als sluitpost?
In westerse democratieën hebben parlementen grosso modo drie functies: zij vertegenwoordigen het volk, controleren het bestuur en stellen wetgeving vast. Juist omdat zij het volk vertegenwoordigen, hebben zij de bevoegdheid om regels te maken, die voor het volk verplichtingen in het leven roepen. Hoewel, net zoals in de meeste andere westerse democratieën, de Staten-Generaal de wetgevende taak gezamenlijk met de regering vervullen en hoewel wetgever bij de uitoefening daarvan vaak overgaat tot delegatie aan lagere regelgevers, is de wetgevende taak van het parlement mede om die reden van groot belang. Echter, in de praktijk lijkt de wetgevende taak veeleer de sluitpost van de parlementaire werkzaamheden te zijn. Dat geldt misschien niet, of in mindere mate voor de Eerste, maar wel voor de Tweede Kamer. In deze bijdrage ga ik in op de verminderde aandacht voor wetgeving door de Tweede Kamer. Hoewel deze Kamer ideeën heeft om meer aandacht daarvoor te genereren, lijken deze ideeën door diverse factoren niet tot resultaat te leiden. Daarom stel ik, naar voorbeeld van enkele andere landen, een andere werkwijze van de Tweede Kamer voor.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Hoewel de hoeveelheid door de Tweede Kamer behandelde wetsvoorstellen niet afneemt, lijkt de aandacht daarvoor wel minder te zijn geworden. Ik noem enkele recente onderzoeken en publicaties, waaruit dat blijkt. In de eerste plaats is het aantal wetsvoorstellen dat in de plenaire vergadering wordt behandeld, aanzienlijk gedaald. Tussen 2011 en 2019 is dat aantal meer dan gehalveerd. In plaats van plenair behandelt de Tweede Kamer wetsvoorstellen alleen nog in commissievergaderingen. Het percentage debatten in de plenaire zaal over wetsvoorstellen daalde ten koste van debatten over politieke actualiteiten en -incidenten. Het aantal wetsvoorstellen dat als hamerstuk wordt aangenomen, is ook groter geworden.1 Daarnaast zouden Tweede Kamerfracties, omdat zij door de verdere versplintering van de Kamer gemiddeld steeds kleiner worden, onvoldoende in staat zijn om hun taken te kunnen vervullen. Dat geldt in het bijzonder voor de wetgevingstaak; juist kleine fracties moeten verstek laten gaan bij wetgevingsoverleggen.2 Het aantal moties ten slotte, is toegenomen, hetgeen ten koste lijkt te zijn gegaan van het aantal amendementen. In 2018, het eerste regeringsjaar van Rutte-III, stemde de Tweede Kamer over 3.700 moties. Dat was aanmerkelijk meer dan in de eerste regeringsjaren van Rutte-I en -II. Gemeten in de eerste regeringsjaren van Rutte-I, -II en -III daalde het aantal amendementen met bijna de helft tot ruim 350.3
Deze cijfers zeggen op zichzelf niet alles. Een aspect als wetgevingskwaliteit is immers moeilijk te meten. Indien een wetsvoorstel beleidsmatig en juridisch ‘in orde’ is bij indiening door de regering, dan betekent het aantal afgenomen amendementen niet dat de kwaliteit minder is geworden. Wél zeggen deze cijfers, zeker als zij in onderling verband worden bezien, wat over de aandacht van de Tweede Kamer voor wetgeving. Hieruit ontstaat een beeld van een Kamer die meer aandacht heeft voor parlementaire controle, al dan niet vanwege politieke actualiteiten en -incidenten. Wetgeving lijkt dan de sluitpost te worden van de parlementaire taakuitoefening. Dat is problematisch. Verminderde aandacht voor wetgeving kan (of: zal) wél gevolgen hebben voor de wetgevingskwaliteit. Bovendien lijkt de regering een duidelijk overwicht te hebben gekregen in het wetgevingsproces, waaraan de Kamer weinig tegenwicht biedt.4
De cijfers uit de vorige paragraaf zijn betrekkelijk recent, maar de roep om meer aandacht voor wetgeving en minder voor controle bestaat al langer.5 Dat geldt ook voor de Tweede Kamer zelf; ik noem twee initiatieven. In 2009 vond een parlementaire zelfreflectie plaats, door een stuurgroep onder voorzitterschap van Kamervoorzitter Verbeet.6 Ook toen al werd geconstateerd dat steeds minder Kamerleden en fracties deelnemen aan de parlementaire wetgevingstaak. De Kamer zou te veel aandacht besteden aan de ‘praktische kanten’ van de politiek (‘afrekenen, verantwoording afleggen, machtsverhoudingen’).7 De stuurgroep adviseerde tot een uitvoeringstoets ex ante bij de parlementaire behandeling van wetsvoorstellen en tot een uitvoeringstoets ex post voor de verbetering van beleid en uitvoering. Daar is echter weinig van terecht gekomen. Behalve op enkele beleidsterreinen (wetsvoorstellen over asiel en migratie bijvoorbeeld) is van uitvoeringstoetsen geen sprake.
In 2021 bracht de Werkgroep versterking functies Tweede Kamer8, onder voorzitterschap van Kamerlid Van der Staaij (SGP), rapport uit over – de naam van de werkgroep zegt het al – de versterking van de taken van de Tweede Kamer, waaronder de wetgevende taak. Ook deze werkgroep constateert dat wetgeving in de Kamer minder aandacht lijkt te krijgen. De Kamer besteedt meer aandacht aan debatten over andere onderwerpen dan wetgeving. Deze debatten ‘hebben doorgaans vooral een controlerende functie’. De werkgroep stelt vast dat de verhouding tussen wetgeving en controle op de plenaire agenda is verschoven: ‘had het aantal wetgevingsdebatten voorheen de overhand, inmiddels worden aanzienlijk meer ‘controledebatten’ gehouden’.9 Volgens de werkgroep heeft dat gevolgen voor bijvoorbeeld de kwaliteit van wetgeving. Zij doet een keur aan aanbevelingen: de commissies zouden periodiek over de wetgevingsagenda moeten spreken; de commissies zouden zelf informatie moeten vergaren en wetgevingsrapporteurs moeten benoemen; de schriftelijke inbreng is uitgangspunt, omdat zij essentieel is voor een zorgvuldige wetsbehandeling; amendementen moeten vroegtijdig worden voorbereid en uiterlijk bij aanvang van het plenaire wetgevingsdebat zijn ingediend, zodat er voldoende tijd voor consultatie en overleg met het kabinet is; in het wetgevingsoverleg kunnen wetsvoorstellen vaker artikelsgewijs worden besproken; de commissies kunnen bespreken hoe zij meer zicht krijgen op de effecten van wetgeving; periodiek kunnen commissies spreken over wetgevingskwaliteit. In hoeverre deze aanbevelingen een vervolg krijgen, valt nu nog niet te zeggen. Niettemin zijn de voorstellen voorzichtig. Zoals Van Gennip constateert: de werkgroep blijft te zeer hangen ‘in de groef van de oude werkwijze’. De voorbereiding in commissieverband blijft een grotendeels schriftelijke inbreng, waarop de regering reageert.10 Dat kan anders en beter.
Met een wezenlijk ander commissiestelsel kan de Tweede Kamer meer aandacht voor wetgeving genereren. Ik doel dan op een commissiestelsel zoals de Duitse Bundestag, de Britse House of Commons en het Amerikaanse House of Representatives dat hebben. Hoewel hun werkwijze vanzelfsprekend verschilt, kent hun parlementaire behandeling van wetgeving in commissies ook belangrijke overeenkomsten. De commissies, belast met de voorbereiding van wetgeving, hebben een zelfstandige positie ten opzichte van de regering en in de Kamer. Zij bepalen zelf welke wetsvoorstellen, in welke volgorde en op welke wijze zij deze behandelen. Zij laten zich daarbij niet leiden door bijvoorbeeld het presidium. Daarnaast is de voorbereiding niet meer (vooral) schriftelijk en fractiegewijs, zoals dat nu in de Tweede Kamer het geval is. De commissies doen uitgebreid en zelfstandig vooronderzoek, onder meer door middel van hoorzittingen en werkbezoeken. Hun werkwijze lijkt daarmee op die van een onderzoeks- of enquêtecommissie. Zij maken vervolgens als commissie een rapport op over het wetsvoorstel, waarbij zij zich daarover (met een meerderheids- en minderheidsoordeel) uitspreken. Zij kunnen daarbij amendementen voorstellen. De commissies rapporteren aan de plenaire vergadering. Zij gaan met de minister én met de Kamer in debat over het wetsvoorstel.11
De Kamer heeft enkele elementen van deze werkwijze al geïmplementeerd. Zij houdt steeds vaker expertmeetings en stelt soms rapporteurs aan. Het hier voorgestelde commissiestelsel gaat echter veel verder. Ik besef dat deze werkwijze aanzienlijk meer tijd kost dan de huidige. De Tweede Kamer en haar leden zullen hun aandacht meer moeten verleggen naar wetgeving. Meer aandacht hiervoor lijkt mij nochtans nuttig en nodig. Een nieuw commissiestelsel kan de kwaliteit van wetgeving verbeteren én ervoor zorgen dat de Kamer meer tegenwicht kan bieden aan de dominantie van de regering in het wetgevingsproces.
Prof. mr. Hansko Broeksteeg is hoogleraar staatsrecht aan Radboud Universiteit Nijmegen.
[1] Investico onderzoeksjournalisten, Wat geeft de medewetgever om de wetten?, platform-investico.nl, maart 2021. De effecten van de coronacrisis zijn uit de resultaten gefilterd.
[2] Nieuwsuur, Tweede Kamerfracties zijn te klein om werk goed te kunnen doen, 31 maart 2021.
[3] Edgar Hoedemaker, ‘De Tweede Kamer in 2018, een veranderende rolopvatting’, De Hofvijver 25 februari 2019.
[4] P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, ‘Wantrouwen in het parlement? Kanttekeningen bij een parlementaire zelfreflectie’, TvCR 2010, p. 24-50.
[5] Zie bijvoorbeeld A.M. Donner, De plaats der Staten-Generaal in het hedendaagse staatsrecht, CJV 1961. Verdere verwijzingen in: Bovend’Eert, Broeksteeg 2010.
[6] Naar aanleiding van de motie-Schinkelshoek c.s.: Kamerstukken II 2006/07, 30 996, nr. 6. Zie voor het rapport: Kamerstukken II 2008/09, 31 845, nr. 3. De Kamer steunde het rapport: Kamerstukken II 2008/09, 31 952, nr. 19. Zie voor een overzicht van eerdere parlementaire zelfreflecties: Bovend’Eert, Broeksteeg 2010.
[7] Kamerstukken II 2008/09, 31 845, nr. 3, p. 10.
[8] Werkgroep versterking functies Tweede Kamer, Versterking functies Tweede Kamer, Meer dan de som der delen, 16 december 2021.
[9] Werkgroep versterking functies Tweede Kamer, p. 14.
[10] T.E.J.H. van Gennip, ‘De voorbereiding van wetgeving door de Tweede Kamer, terug naar het oude?’, TvCR 2022, afl. 3, nog te verschijnen.
[11] Mijn voorstel is niet nieuw. Uitgebreider hierover: J.A. van Schagen, De Tweede Kamer der Staten-Generaal. Een staatsrechtelijke studie over haar organisatie en werkwijze, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994; L.F.M. Verhey, ‘Parlementaire controle en scrutiny of administration, de betekenis van de Britse select committees’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), Grensverleggend staatsrecht (Kortmann-bundel), Deventer: Kluwer 2001, p. 299-322; P.P.T. Bovend’Eert, ‘Versterking van de positie van het Nederlandse parlement bij de vaststelling van wetten, Het Amerikaanse Congres als voorbeeld voor verandering van de wetsprocedure’, in: J.A. van Schagen (red.), Parlement en kwaliteit van wetgeving, Den Haag: Sdu Uitgevers 2003; Bovend’Eert, Broeksteeg 2010; Van Gennip 2022.