De opvang van asielzoekers in Nederland: waarom loopt het steeds weer vast?

Opnieuw is de opvang van asielzoekers overbelast. In het aanmeldcentrum in Ter Apel dreigt al weken dat nieuw aangekomen asielzoekers de nacht op stoelen of zelfs buiten moeten doorbrengen. De staatssecretaris zit met de handen in het haar en doet een dringend beroep op gemeenten om toch opvangplekken beschikbaar te stellen. Dit is geen nieuwe situatie. Ook al in juli 1993 moesten asielzoekers in Eindhoven overnachten in de maïsvelden. De toenmalig verantwoordelijke minister Hedy d'Ancona riep gemeentes via de televisie op dramatische wijze op om opvangplekken te creëren voor de vluchtelingen die naar Nederland kwamen vanwege de Balkan-oorlogen: ‘Het ministerie springt van ijsschots naar ijsschots’. In het najaar van 1998 werden voor de eerste keer tentenkampen neergezet voor asielzoekers. Beelden van asielzoekers in de regen in tenten op een zompige bodem in Ermelo gingen de wereld over en leidden in Nederland tot een heftig debat en restrictieve maatregelen. Toen in de jaren 2015/16 veel Syrische vluchtelingen naar Nederland kwamen werd opnieuw dringend opgeroepen tot opvang in gemeenten. Er werden voor langere tijd grote tentenkampen neergezet, bijvoorbeeld voor 3000 asielzoekers in Heumensoord bij Nijmegen. Ook werden honderden asielzoekers in heel kleine dorpen als Oranje gehuisvest. Hoe kan het nu dat Nederland dit probleem kennelijk niet weet op te lossen? Dat heeft minstens vier redenen die hieronder besproken worden.

De eerste heeft te maken met de duur en kwaliteit van de asielprocedure. Er is een politieke en uitvoeringskeuze gemaakt om degenen waarvan verwacht wordt dat ze snel kunnen worden afgewezen als eerste te horen en op hun verzoek te beslissen. Deels is dat begrijpelijk maar het betekent ook dat degenen die mogelijk wel kunnen blijven lang moeten wachten. Soms duurt het tot anderhalf jaar voordat een asielverzoek in behandeling wordt genomen. Daarnaast is de asielprocedure lang niet altijd van goede kwaliteit, zoals een recent rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid (2022) heeft getoond. Medewerkers van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) zijn niet altijd in staat, of hebben onvoldoende tijd, om goed gefundeerd te oordelen over een asielaanvraag. Een recente publicatie (Geertsema et al. 2021) toont aan dat dit soms leidt tot beslissingen en behandelingen die vergelijkbaar zijn met die van de toeslagenaffaire.

Een tweede reden, aanverwant aan die hierboven, is dat er geen buffer is om schommelingen in aantallen asielaanvragen op te vangen. Er is een politieke keuze gemaakt om IND medewerkers niet in dienst te houden als de aantallen asielzoekers daar niet om vragen. Het is echter bekend dat aantallen asielzoekers wisselen over de tijd, veelal afhankelijk van oorlogen en binnenlandse conflicten. Als de IND grote aantallen medewerkers heeft ontslagen in een relatief rustige periode, dan is het niet eenvoudig om snel weer goede nieuwe medewerkers te vinden als die nodig zijn. Het werk is daarvoor te complex en vraagt een training tot wel een jaar. Een vergelijkbare kwestie speelt bij de opvangcentra. Gemeenten moeten vaak veel moeite doen om draagvlak te creëren onder de bevolking om te accepteren dat er een asielzoekerscentrum (AZC) gevestigd wordt. Op momenten dat er minder asielzoekers naar Nederland komen, stoot het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA) de opvangcentra in gemeenten af. Maar als er weer meer asielzoekers komen, dan wordt er plotseling weer een dringend beroep op gemeenten gedaan om opnieuw een opvangcentrum te openen. Het is niet onbegrijpelijk dat gemeenten daar op een bepaald moment geen zin meer in hebben. Na de zogenaamde vluchtelingencrisis van 2015/16 is dan ook afgesproken dat zowel de asielprocedure als de opvang meer flexibiliteit zouden moeten kennen (Rijksoverheid 2020). Toen de aantallen asielzoekers na 2016 verminderden is helaas van deze afspraken minder terecht gekomen dan de bedoeling was.

Een derde reden dat de opvang van asielzoekers vastloopt, is dat gemeenten en hun bewoners over het algemeen liever kleinschalige opvangcentra willen (VNG, 2021), terwijl het COA kiest voor grootschalige opvanglocaties van minimaal 300 plekken (Rijksoverheid 2021).

Een laatste reden waarom de opvang momenteel problematisch verloopt, is dat op dit moment 13.579 mensen in de opvangcentra wonen die inmiddels een verblijfsvergunning hebben gekregen en in een reguliere woning zouden mogen wonen (COA 2022). Dat is een derde van het totale aantal AZC-bewoners. In Nederland is het zo geregeld dat de zogenaamde ‘statushouders’ gedwongen verspreid worden over alle gemeenten, naar rato van hun inwonertal. Gemeenten zeggen echter dat er te weinig woningen beschikbaar zijn en zij dus niet kunnen voldoen aan hun ‘taakstelling’. Recente cijfers van de Adviesraad Migratie (ACVZ) laten zien dat statushouders tussen 2015 en 2019 7,8% van de beschikbare sociale huurwoningen toegewezen kregen (Vergeer 2022). Ook het gebrek aan huisvesting is geen recent probleem. Gemeenten voeren al minimaal 15 jaar aan dat ze onvoldoende ruimte hebben om statushouders te huisvesten (Leijstra 2006). Het Aanjaagteam Huisvesting Statushouders constateert in haar eindrapportage een gebrek aan urgentie (2021, 9).

De uitvoeringsproblemen in de opvang van asielzoekers en vluchtelingen zijn dus niet nieuw en veelal het gevolg van politieke keuzes op nationaal of lokaal niveau. Ze hebben niet alleen gevolgen voor gemeenten en uitvoeringsorganisaties, maar ook voor asielzoekers en vluchtelingen. Het geeft hen een zeer slechte start van hun integratie. En dat is ook weer negatief voor de rest van de Nederlandse samenleving, alleen al vanwege de kosten van uitkeringen en geestelijke gezondheidszorg. Op dit moment is er een kans om dit systeem te heroverwegen. Een kans die het gevolg is van een groot drama, de oorlog in Oekraïne, met alle vluchtelingen die daar vandaan naar Europa komen, en ook naar Nederland. Vanwege het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne kunnen Oekraïners zonder visum naar Europa komen en hier 90 dagen blijven. En voor Oekraïners geldt daarnaast de EU richtlijn Tijdelijke Bescherming die in 2001 is overeen gekomen, waardoor zij wel bescherming krijgen maar geen asiel hoeven aan te vragen (anders dan controle en registratie van hun identiteit). Zij komen dus ook niet in de AZC’s terecht, maar kunnen meteen in een gemeente gaan wonen, zij het soms in noodopvang. Daarmee worden dus IND en COA niet belast door asielaanvragen en -opvang van grote aantallen mensen uit Oekraïne die bescherming vragen. Voor de Oekraïners betekent dit dat zij niet lange tijd hoeven wachten in een opvangcentrum, zonder een serieuze mogelijkheid om te werken, studeren, leven, maar dat ze meteen aan de slag kunnen. Gemeenten blijken van harte bereid om de Oekraïners op te vangen. Dit is dus een geheel nieuwe situatie ten opzichte van de bestaande asielprocedure en -opvang. Natuurlijk zullen er haken en ogen aan zitten, zullen problemen ontstaan, en mogelijk conflicten. Deze nieuwe situatie biedt echter ook kansen, al was het maar de mogelijkheid om te onderzoeken hoe deze totaal andere situatie nu daadwerkelijk verloopt, en wat hiervan geleerd kan worden om de bestaande asielprocedure en -opvang te verbeteren.

Karin Geuijen is universitair docent bij de Universiteit Utrecht, departement bestuurs- en organisatiewetenschap.

Literatuur

Aanjaagteam Huisvesting Statushouders (2021). Wind tegen tij: eindrapportage aanjaagteam huisvesting statushouders. Den Haag.

Centraal orgaan Opvang Asielzoekers COA (1-5-2022). Capaciteit en bezetting. Geraadpleegd op 25-5-2022.

Geertsema, K., Groenendijk, K., Grütters, C., Minderhoud, P., Nissen, E., Strik, T., Terlouw, A., Zwaan, K. (2021). Ongezien onrecht in het vreemdelingenrecht. Nederlands Juristenblad 14, 9 – 4 – 2021. pp. 1046-1053

Inspectie Justitie en Veiligheid (2022). Tijd voor kwaliteit: een onderzoek naar de algemene asielprocedure. Den Haag: Inspectie Justitie en Veiligheid.

Leijstra, IJ. (2006). Tussen kunnen, willen en moeten: Een onderzoek naar de huisvesting van statushouders. Utrecht: departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Bachelorscriptie.

Vergeer, S. (4-2-2022). Wist u dat…? Feiten en cijfers over gemeenten en migratie (deel 1). Geraadpleegd op 25-5-2022.

VNG (26-11-2021) Bestuurlijke sessie over asiel en integratie. Geraadpleegd op 25-5-2022.

Rijksoverheid (14-5-2020). Uitvoeringsagenda flexibilisering asielketen. Geraadpleegd op 25-5-2022.

Rijksoverheid (19-11-2021). Overzicht van voorwaarden waaraan locaties moeten voldoen. Geraadpleegd op 25-5-2022.