‘Onze huizen kunnen ze verwoesten. Maar onze waarden kunnen ze niet vernietigen’

De Russische invasie in Oekraïne heeft sterke reacties uitgelokt bij tal van internationale organisaties, waaronder de Europese Unie (EU). In zijn verklaring van Versailles van 11 maart sprak de Europese Raad i van "een aardverschuiving in de Europese geschiedenis". In de dagen na de invasie stelde de EU sancties in tegen Rusland, verleende zij Oekraïne macro-financiële bijstand, stelde zij middelen beschikbaar om de Oekraïense strijdkrachten te steunen en nam zij maatregelen om grote groepen vluchtelingen bescherming te bieden. Een indrukwekkend staaltje van eensgezindheid tegenover de Russische agressie – deze keer geen tegengeluid van Polen (hoewel het nog geen jaar geleden is dat zijn minister van Justitie het gepast vond de EU met de Sovjet-Unie te vergelijken) of Hongarije (dat niet aarzelde duizenden Hongaarse paspoorten uit te delen aan Oekraïense burgers op een moment dat Oekraïne de handen vol had aan de separatisten in het oosten).

Maar in deze bijdrage zal de nadruk liggen op de Raad van Europa. De EU staat voor de vraag hoe te reageren op een verschrikkelijke crisissituatie die zich voor haar deur afspeelt; voor de Raad van Europa (RvE) vindt het bloedbad in eigen huis plaats. Oekraïne trad in november 1995 toe tot de RvE, gevolgd door de Russische Federatie in februari 1996. Beide landen ratificeerden belangrijke verdragen zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en het Verdrag ter voorkoming van foltering. Hoewel de Russische agressie tegen Oekraïne teruggaat tot 2014, betekende de invasie een dramatische escalatie van de situatie. Wijdverspreide verwoesting en menselijk lijden waren het onmiddellijke resultaat. Maar de politieke en diplomatieke betrekkingen tussen Rusland en de rest van het continent hebben niet veel minder te lijden.

Het is nog veel te vroeg om de gevolgen van deze "aardverschuiving" vast te stellen – laat staan te evalueren. Maar we kunnen op zijn minst proberen de meest recente ontwikkelingen in kaart te brengen. Hoe reageert een internationale organisatie die in het leven is geroepen om democratie, mensenrechten en de rechtsstaat te bevorderen, wanneer de ene lidstaat een oorlog begint tegen de andere?

Ondanks herhaalde Russische ontkenningen dat het van plan was Oekraïne binnen te vallen, liep de spanning duidelijk op in de dagen en weken voordat de invasie plaatsvond. De Raad van Europa volgde de situatie op de voet. Toen Rusland op maandag 21 februari de zogenoemde "volksrepublieken" Donetsk en Luhansk erkende, kwam er onmiddellijk een reactie van secretaris-generaal Marija Pejčinović Burić. Zij constateerde dat deze stap in strijd was met het volkenrecht en een eenzijdige schending betekende van de akkoorden van Minsk. Zij werd meteen bijgevallen door de president van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (PACE), senator Tiny Kox i uit Nederland, en de Italiaanse minister van Buitenlandse Zaken en Internationale Samenwerking, Luigi Di Maio, die momenteel het voorzitterschap bekleedt van het Comité van Ministers van de Raad van Europa i.

Hun collectieve oproep om de situatie niet verder te laten verslechteren, was aan dovemansoren gericht. In de nacht van 23 op 24 februari viel Rusland Oekraïne binnen. Binnen enkele uren legde PACE-voorzitter Kox een verklaring af:

"Deze aanval is een duidelijke schending van de beginselen en waarden waar de Raad van Europa en zijn lidstaten voor staan. Zij vereist een krachtige en geconsolideerde reactie van onze organisatie. Ik roep daarom een spoedvergadering bijeen van het Gemengd Comité van het Comité van Ministers en de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa om onze gezamenlijke reactie op deze ongekende crisis in Europa te coördineren".

De belangrijkste beleidsorganen van de Raad van Europa zouden hun standpunten in de daaropvolgende uren en dagen inderdaad nauw op elkaar afstemmen. Die eensgezindheid staat in schril contrast met de interne verdeeldheid en aarzelingen waarmee de verschillende organen in de afgelopen jaren reageerden op de Russische annexatie van de Krim in 2014 en de verslechtering van de mensenrechten in Rusland meer in het algemeen.

Zo belegde het Comité van Ministers nog op donderdag 24 februari een buitengewone vergadering en veroordeelde het “in de krachtigste bewoordingen de gewapende aanval op Oekraïne door de Russische Federatie, die in strijd is met het internationaal recht". Het besloot onmiddellijk na te gaan, opnieuw in nauw overleg met de andere organen van de Raad van Europa, welke maatregelen moeten worden getroffen in reactie op “de ernstige schending door de Russische Federatie van haar statutaire verplichtingen als lidstaat van de Raad van Europa".

De volgende dag, op vrijdag 25 februari, ging het Comité van Ministers ertoe over de vertegenwoordigingsrechten van Rusland met onmiddellijke ingang op te schorten. Het Comité van Ministers handelde daarbij op basis van artikel 8 van het Statuut van de Raad van Europa (1949):

En zo werd voor het eerst in de ruim 70-jarige geschiedenis van de Raad van Europa een lid geschorst. Het besluit werd genomen met 42 stemmen voor en twee stemmen tegen (Rusland en Armenië); Turkije onthield zich van stemming; Azerbeidzjan en Servië waren tijdens de stemming kennelijk even afwezig.

In zijn besluit benadrukte het Comité van Ministers dat de schorsing geen definitieve, maar een tijdelijke maatregel is die de communicatiekanalen openlaat. De Russische Federatie bleef dus lid van de Raad van Europa; zij was en bleef volledig gebonden door de desbetreffende verdragen van de Raad van Europa. Zo lang als het duurt.

Zoals het Comité van Ministers in zijn besluit van 25 februari benadrukte, is Rusland nog steeds volledig gebonden door het EVRM. In tegenstelling tot Oekraïne (en Moldavië, dat in angst wacht op de dingen die komen gaan) heeft Rusland niet de noodtoestand uitgeroepen. Anders had het op grond van artikel 15 EVRM bepaalde verplichtingen op grond van het Verdrag kunnen opschorten. Rusland is derhalve juridisch gehouden om, in de woorden van artikel 1 EVRM, aan eenieder binnen zijn rechtsmacht de rechten en vrijheden van het Verdrag en van de Protocollen 1, 4 en 7 te verzekeren – verdragen die Rusland stuk voor stuk heeft getekend en geratificeerd. Elke vermeende schending van deze verplichting kan aanleiding geven tot nieuwe klachten, zowel van individuen (artikel 34 EVRM) als van andere Verdragspartijen (artikel 33 EVRM).

Het is tegen deze achtergrond dat het Hof verschillende voorlopige maatregelen heeft genomen. Op 1 maart gaf het Hof aan de Russische regering te kennen:

Op 4 maart voegde het Hof hieraan toe dat deze voorlopige maatregel wordt geacht betrekking te hebben op elk verzoek dat wordt ingediend door personen die tot bovengenoemde categorie burgers behoren en die voldoende bewijs leveren waaruit blijkt dat zij een ernstig en dreigend risico lopen op onherstelbare schade aan hun fysieke integriteit en/of hun recht op leven.

Een opvallend element in de voorlopige maatregelen is dat de aandacht zich tot de burgers lijkt te beperken. Hoe zit het met het lot van de Oekraïense militairen? Vanuit het oogpunt van het internationaal humanitair recht zou een onderscheid tussen combattanten en burgers te begrijpen zijn. Maar het EVRM geldt voor "iedereen", ook voor militairen die het ongeluk hebben het doelwit te worden van dodelijk geweld. Feit is dat het Hof in zijn recente arrest Georgië t. Rusland II, par. 137, heeft geoordeeld dat het Verdrag niet van toepassing is tijdens "de actieve fase van vijandelijkheden". Die uitspraak lijkt te impliceren dat zowel burgers als strijders onbeschermd blijven zolang Rusland de vijandelijkheden maar wenst voort te zetten. Maar als men die conclusie onaanvaardbaar vindt, lijkt het EVRM geen basis te bieden om een onderscheid te maken tussen burgers en militairen. De juridische situatie zou anders kunnen liggen indien een staat op grond van artikel 15 van het EVRM zijn verplichtingen krachtens artikel 2 (het recht op leven) opschort, maar Rusland heeft, zoals we hebben gezien, deze stap niet gezet.

Terug naar de status van Rusland als lid van de Raad van Europa. De algemene verwachting was dat Rusland zich, na de vernederende stemming van 25 februari, zou terugtrekken uit de Raad van Europa. Ondanks enkele publieke verklaringen in die zin, en een verongelijkt debat in de Doema, is dat niet gebeurd - althans niet tot nu toe.

En dus zette het Comité van Ministers de volgende stap: op vrijdag 10 maart besloot het de Parlementaire Vergadering te raadplegen "over de mogelijke verdere inzet van artikel 8 van het Statuut". Daartoe houdt de PACE op 14 en 15 maart een buitengewone plenaire vergadering. Aan het eind van deze zitting zal de PACE naar verwachting een Opinie aannemen die tot het Comité van Ministers is gericht. De meerderheid die vereist is voor de aanvaarding van deze tekst is op grond van het reglement van orde van de PACE vastgesteld op een tweederde meerderheid van de uitgebrachte stemmen.

De meest waarschijnlijke uitkomst is dat de PACE er bij het Comité van Ministers op zal aandringen de Russische Federatie formeel te verzoeken zich terug te trekken uit de Raad van Europa. Ervan uitgaande dat het Comité van Ministers dienovereenkomstig handelt, is de vraag vervolgens of Rusland aan dat verzoek voldoet. Zo niet, dan kan het Comité van Ministers besluiten dat Rusland "heeft opgehouden lid van de Raad te zijn", zoals artikel 8 van het Statuut luidt.

Wat gebeurt er als Rusland uit de organisatie wordt gezet, of deze uit eigen beweging verlaat – kortom, wat gebeurt er als Rusland linksom of rechtsom "ophoudt lid te zijn van de Raad van Europa"? Het korte antwoord is: een paar dingen zijn duidelijk, maar veel andere zaken zijn dat niet; we bevinden ons op onbekend terrein.

Eén gevolg is duidelijk. Als Rusland vertrekt, zal het niet langer deel uitmaken van het pan-Europese systeem voor de bescherming van mensenrechten, democratie en rechtsstaat. Hoe men het Russische lidmaatschap van de Raad van Europa ook beoordeelt, men moet erkennen dat Rusland 25 jaar lang de enige supermacht was die onderworpen was aan supranationaal toezicht op het gebied van de mensenrechten. Dit zal niet langer het geval zijn. Het Russische lidmaatschap is altijd controversieel geweest, en hoewel er tastbare vooruitgang werd geboekt, waren er ook grote botsingen, variërend van wreedheden in de Tsjetsjeense oorlogen tot de behandeling van politieke tegenstanders in binnen- en buitenland, en rechtszaken over de oliemaatschappij Yukos. Het is nog te vroeg voor een weloverwogen evaluatie van een kwart eeuw Russisch lidmaatschap. Maar duidelijk is dat áls deze periode ten einde loopt, Rusland waarschijnlijk nooit meer zal terugkeren. Dit zal ook de Raad van Europa dwingen zijn positie in de Europese architectuur te heroverwegen.

Een triviaal aspect van deze heroverweging zal van financiële aard zijn. Als Rusland uit de Raad wordt gezet, zal het zijn aandeel in de begroting niet langer betalen. Voor de Raad van Europa betekent dit dat zijn middelen met 12,5% zullen worden verminderd – Rusland is momenteel een van de vijf ‘grand payeurs’. Allicht zullen er na een Russisch vertrek wat minder activiteiten zijn, en dus minder kosten. Evenzo valt te verwachten dat Russische personeelsleden met een tijdelijk contract zullen worden ontslagen. Maar volgens de huidige praktijk blijven RvE-ambtenaren met de Russische nationaliteit gewoon in dienst indien zij een vaste aanstelling hebben. Kortom, een vertrek van de Russen zal de RvE waarschijnlijk in een financieel benarde positie brengen.

Een kwestie van veel principiëler belang betreft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens i. Het Hof heeft momenteel zo'n 18.000 zaken tegen Rusland op de rol staan. Naast deze individuele zaken zijn er verschillende zaken door Oekraïne aangespannen, en er is natuurlijk ook de klacht van Nederland in verband met het neerhalen van vlucht MH-17. En het ligt ook nogal voor de hand, zoals hierboven al is opgemerkt, dat het Hof momenteel veel nieuwe zaken binnenkrijgt. Voorlopig zet het Hof de behandeling van al deze zaken voort, hoewel het al heeft gewezen op praktische moeilijkheden "als gevolg van de verstoring van de postdienst".

Maar als Rusland de Raad van Europa verlaat, valt moeilijk in te zien hoe al die zaken kunnen worden afgehandeld: er is dan geen verweervoerende regering meer. De procedure voor het Hof is gebaseerd op tegenspraak en "equality of arms". Wat kan het Hof doen als het geen argumenten meer ontvangt van de Russische regering? Minnelijke schikkingen lijken uitgesloten te zijn. Het lijkt onrealistisch te verwachten dat arresten ten uitvoer worden gelegd in gevallen waarin schendingen zijn vastgesteld.

Het valt nog te bezien hoe het Hof op deze geheel nieuwe situatie zal reageren. Het zou kunnen kiezen voor een variant op zijn Burmych-uitspraak. Daarin besloot het Hof meer dan 12.000 verzoeken van de rol te schrappen en deze over te hevelen naar het Comité van Ministers waar zij in een afzonderlijke procedure zouden moeten worden afgehandeld. Dat Burmych-scenario was echter gebaseerd op samenwerking met de betreffende regering, die ook allerlei maatregelen moest nemen. In het geval van een hypothetisch "speciaal kader" voor de Russische klachten zou er géén partner zijn waarmee het Comité van Ministers kan samenwerken. Het ziet er ook niet naar uit dat er in Rusland een voorziening zal zijn om arresten van het Hof uit te voeren.

Voor de korte termijn is er nog een aparte vraag die de juristen bezig houdt. Als Rusland "ophoudt lid te zijn van de Raad van Europa", wordt het dan ook per direct bevrijd van zijn verplichtingen op grond van het Verdrag? De kwestie is geregeld in artikel 58 EVRM. Maar die bepaling is niet heel duidelijk, en om voor de hand liggende redenen is er geen praktijk die ons de weg wijst. De manier waarop Rusland uittreedt kan ook van invloed zijn. Maar ik houd het erop dat Rusland gedurende zes maanden na de beëindiging van zijn lidmaatschap van de Raad van Europa nog aan het EVRM gebonden zal zijn. Rusland zou dan gedurende die periode nog steeds verplicht zal zijn de rechten en vrijheden van het Verdrag te verzekeren voor eenieder die zich binnen zijn rechtsmacht bevindt. Artikel 58 lid 2 bevestigt dat Rusland dan aansprakelijk blijft voor elke schending die het in die periode heeft begaan (dat wil zeggen: vanaf de ratificatie van het EVRM tot de datum waarop het ophoudt lid van de Raad van Europa te zijn plus 6 maanden). Uiteraard is het in dit scenario denkbaar dat klachten pas veel later worden ingediend: na uitputting van de nationale rechtsmiddelen, plus de termijn van vier maanden van artikel 35, lid 1, EVRM. Indien het Hof al die zaken inderdaad zou behandelen, betekent dit dat mogelijke schendingen nog weer (veel) later zouden worden vastgesteld. De Russische rechter en de Russische juristen van de Griffie zullen nog hard nodig zijn!

Dit brengt ons bij een laatste aspect: de positie van de Russische rechter in het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Rechter Lobov is pas kort geleden, op 10 januari 2022, in functie getreden. Blijft hij lid van het Hof nadat "zijn" Verdragspartij is verdwenen? Enerzijds bepaalt artikel 20 EVRM dat het Hof bestaat uit "een aantal rechters dat gelijk is aan dat van de Hoge Verdragsluitende Partijen". Als Rusland vertrekt, moet ook één rechter gaan, en het lijkt redelijk dat dit dan maar de Russische rechter moet zijn.

Anderzijds moet het beginsel van de onafzetbaarheid van rechters, dat een belangrijk onderdeel vormt in de jurisprudentie van het Hof inzake rechterlijke onafhankelijkheid, hier een belangrijke overweging zijn – en de rechters van het Hof worden nu eenmaal verkozen voor een periode van negen jaar. Artikel 23 lid 3 bepaalt dat een rechter slechts van zijn functie kan worden ontheven indien de andere rechters besluiten dat hij niet langer aan de gestelde voorwaarden voldoet. Maar artikel 21 (“Voorwaarden voor uitoefening van de functie”) heeft alleen betrekking op de individuele kenmerken en het gedrag van de rechters; het zwijgt, om voor de hand liggende redenen, over het scenario waarin een staat het stelsel van het Verdrag verlaat.

In deze onzekere context is het aan de rechters – niet aan de lidstaten van de Raad van Europa! – om een rechtvaardige oplossing te vinden. Men kan alleen maar hopen dat zij erin zullen slagen de gênante situatie te vermijden waarin de EU zich bevond toen, in de dagen na Brexit, de Britse AG Eleanor Sharpston de voortijdige beëindiging van haar mandaat aanvocht.

Dit zijn slechts enkele van de vragen waarmee wij in de komende dagen en weken zullen worden geconfronteerd. En het zijn niet de meest dringende, gezien de immense ellende die de Russische agressie over de bevolking van Oekraïne uitstort. Zowel voor hen, de directe slachtoffers, als voor de Europese samenwerking in haar geheel is de toekomst hoogst onvoorspelbaar. Wat voor alles van belang is, is dat we goed voor ogen houden wat werkelijk essentieel is en dit tot elke prijs beschermen.

Zoals een Oekraïense oud-student mij schreef nadat hij er, aan de vooravond van de Russische invasie, in geslaagd was zijn land te ontvluchten: “The Russians can destroy our houses. But they cannot destroy our values”.

Rick Lawson is hoogleraar Europese bescherming van mensenrechten aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden.

Dit artikel is een bewerking van een voordracht op 9 maart jl. Een Engelstalige versie van deze bijdrage zal verschijnen op Leiden Law Blogs.