Parlementaire enquête als minderheidsrecht?
Het klinkt heel sympathiek: de aanbeveling van de Commissie van Venetië i dat de parlementaire enquête een minderheidsrecht zou moeten worden. Waarom zou de Tweede Kamer daarop tegen kunnen zijn? Nu, volgens mij wegen de nadelen van de parlementaire enquête als minderheidsrecht zwaarder dan de voordelen. In deze column leg ik mijn standpunt uit.
In de nasleep van de kinderopvangtoeslagaffaire heeft de Tweede Kamer door middel van een motie aan de Commissie van Venetië, een adviesorgaan van de Raad van Europa i, gevraagd om deze affaire te onderzoeken en daaromtrent aanbevelingen te doen. Deze motie-Omtzigt c.s. vroeg, om precies te zijn, advies over: de rechtsbescherming van burgers in Nederland, met name onder het bestuursrecht; het stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de Staten-Generaal en de rechterlijke macht (Kamerstukken II 2020/21, 35 510, nr. 11). In oktober 2021 bracht de Commissie van Venetië advies uit (Kamerstukken II 2021/22, 35 510, nr. 85). Het advies constateert dat uiteindelijk macht en tegenmacht in de Nederlandse democratische rechtsstaat hebben gewerkt, maar wel rijkelijk laat. Het bevat aanbevelingen op tal van punten. Eén daarvan betreft het parlementair onderzoek als een minderheidsrecht.
Nu is het niet helemaal duidelijk of de Commissie van Venetië daadwerkelijk de parlementaire enquête op het oog heeft. Zij beveelt aan: ‘the Rules of Procedure of Parliament could be changed to facilitate scrutiny of the executive, this could be done, for instance, by extending the rights of 30MPs also to initiate hearings and parliamentary investigations’ (Opinion no. 1031/2021, p. 13-14, citaat op p. 28). De Commissie doelt op het Reglement van Orde voor de Tweede Kamer (RvOTK). De parlementaire enquête is daarin weliswaar genoemd, maar niet verder geregeld. Het RvOTK regelt een aantal controlerechten wel als individueel recht (vragenrecht, art. 12.1-12.5) of als minderheidsrecht, te initiëren door minimaal dertig leden (interpellatierecht, art. 12.6; dertigledendebat, art. 12.7). Niettemin is de aanbeveling van de Commissie duidelijk: een parlementaire minderheid moet hoorzittingen en onderzoeken kunnen houden. Dat betekent dat het parlementaire onderzoek (art. 12.10), de parlementaire ondervraging en de parlementaire enquête (beiden op grond van de WPE) een minderheidsrecht zouden moeten zijn. Althans, op zijn minst één van deze varianten, maar dat is misschien een wat al te zuinige interpretatie van de aanbeveling. Ik spreek hieronder dan ook van de parlementaire enquête, maar daarin zijn deze andere vormen van onderzoek begrepen.
Volgens mij kleven aan de parlementaire enquête als minderheidsrecht namelijk enkele wezenlijke nadelen. Te verwachten valt dat het enquêterecht meer toepassing vindt, indien het een minderheidsrecht is. Sterker nog: een grote Kamerfractie kan de enquête initiëren. Nu heeft alleen de VVD meer dan dertig zetels, maar denkbaar is dat een grote oppositiefractie ook dertig zetels behaalt. In het verleden was dat regelmatig het geval. En dat geldt in ieder geval voor een combinatie van oppositiefracties (PVV, FvD, Ja21, Groep-Van Haga, BBB). Kortom, een intensiever gebruik van het enquêterecht. Een parlementaire enquête is echter een zeer intensieve wijze van parlementaire controle. De Kamerleden die lid zijn van een enquêtecommissie zijn daar zowat voltijds mee bezig. Dat de Kamer nu drie parlementaire enquêtes in voorbereiding heeft (gaswinning Groningen, fraudeaanpak uitvoeringsorganisaties, coronabeleid), legt een aanzienlijk beslag op de schaarse tijd van Kamerleden. Zeker nu fracties gemiddeld genomen aanzienlijk kleiner zijn dan enkele decennia geleden, betekent dit dat er minder tijd over blijft voor – niet in de laatste plaats – het ambacht van wetgeving. De toeslagenaffaire heeft geleerd, dat de Kamer ook daar meer tijd aan zou moeten besteden, en wellicht is dat een effectiever parlementair middel om rechtsbescherming aan burgers te bieden, dan méér enquêtes.
Stel dat de Kamer, vanwege de lagere drempel, met een minderheid tot het houden van meerdere parlementaire enquêtes besluit, dan is het daadwerkelijk houden van een enquête bovendien nog steeds afhankelijk van de medewerking van meerdere fracties, die zitting moeten nemen in de enquêtecommissie – althans, in de veronderstelling dat een enquêtecommissie nog steeds Kamerbreed wordt samengesteld. De parlementaire enquête kan dan verworden tot een politiek strijdmiddel. Dat was overigens in 1983 ook de reden om niet te besluiten tot een parlementaire enquête als minderheidsrecht (C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 229-234).
In de tweede plaats ervaren bewindspersonen, ambtenaren en ook de Kamer zelf de enquête als een doeltreffend controlemiddel. Dat de Kamer een enquête houdt, zien zij als een teken aan de wand. Met een scherp mes kan de Kamer de onderwerpen van de enquête nauwgezet fileren. Een al te frequente toepassing van het enquêterecht kan het mes bot maken. Bewindspersonen zijn dan niet langer onder de indruk van de zoveelste enquête, net zomin als zij nu onder de indruk zijn van motie, schriftelijke vraag of dertigledendebat nummer zoveel. Het zou jammer zijn als het scherpe mes van de enquête bot wordt. En die kans lijkt mij aanzienlijk, indien het enquêterecht een minderheidsrecht wordt.
Hansko Broeksteeg is als universitair docent Staatsrecht verbonden aan de Radboud Universiteit te Nijmegen.