De Miljoenennota in het Voorjaar: wondermiddel of wassen neus?

De Raad van State stelt voor om de Miljoenennota voortaan in het voorjaar in te dienen bij de Staten-Generaal. De algemene politieke en algemene financiële beschouwingen zouden dan eerder kunnen plaatsvinden. Daarmee zouden beide Kamers hun grondwettelijke budgetrecht beter kunnen uitvoeren en ontstaat een voordeel omdat het Nederlandse begrotingsproces meer in het ritme van het Europese begrotingssemester gaat lopen. Overigens bepleit de Raad van State de Prinsjesdag-traditie op de derde dinsdag van september gewoon blijft, maar meer het podium wordt voor de Troonrede van de Koning en de presentatie van de uitgewerkte departementale begrotingen na het vervroegde Miljoenennota-debat.

Minister van Financiën Hoekstra heeft toegezegd om komend jaar brief te sturen naar de Kamers met verschillende varianten van het voorstel en hun voor- en nadelen. Hij noemde het tijdens de algemene financiële beschouwingen “een spannend idee” waar “plussen en minnen” aan zitten. In deze bijdrage aan de Hofvijver bespreek ik enkele overwegingen bij het voorstel van de Raad van State.

Achterliggende gedachte

In de Miljoenennota staan de verwachte ontwikkelingen, belangrijkste plannen en keuzes van het kabinet voor het komende jaar. De nota is een hoofdlijnendocument dat de Nederlandse financieel-economische situatie en de grootste beleidsplannen met hun kosten en opbrengsten presenteert. Daardoor kan het voorstel democratische en inhoudelijke voordelen opleveren. Het zorgt dat de parlementaire tegenmacht eerder “aan de bal” komt om de uitvoerende macht te controleren. Daarnaast worden aanbevelingen van de Europese Commissie op een invloedrijker tijdstip debatonderwerp in Nederland, gericht op de begrotingsvoorbereiding. Achter de schermen is vanaf april de politiek-ambtelijke uitwerking van het hoofdbesluitvormingsmoment immers druk bezig.

Democratische overwegingen

In het huidige begrotingsproces heeft het parlement (te) weinig tijd om de Miljoenennota integraal te beoordelen en de belangrijkste keuzes van de regering hierin tijdig bij te sturen. Met integraal bedoel ik: het in samenhang te bespreken van alle inkomsten en uitgaven. Met tijdig bedoel ik: invloed hebbende het uitwerkingsproces van de bijbehorende begrotingswetten. Want nu bereiken de Miljoenennota en het wetgevingspakket op hetzelfde moment de Kamers - op Prinsjesdag. Nu gaat het om 17 begrotingswetten, 6 fondswetten, 1 belastingplan en 3 overige belastingwetten. Samen met de toelichtingen duizenden pagina’s aan tekst.

Natuurlijk voeren de Kamers algemene politieke beschouwingen en daarna algemene financiële beschouwingen. En ja, dit gaat in de regel over de hoofdlijnen van de Rijksbegroting. Maar de Raad van State schrijft terecht dat zeker de financiële beschouwing in oktober “meer een na-beschouwing zijn geworden”. De gevoeligste politieke punten zijn al afgestemd tussen de coalitiefracties, waardoor beperkte ruimte overblijft voor open debatten met de oppositiefracties om elkaars gedachten te voeden. Ook tijdsdruk speelt een rol: voor het einde van de jaar moet de begrotingswetgeving immers door de Staten-Generaal.

Voor het democratische proces kan het van toegevoegde waarde zijn als de Kamers al voor de zomer expliciet hoofdlijnen voor de belangrijkste regeringsplannen kunnen meegeven. Zo een debat zou het democratisch draagvlak en de kwaliteit van de begroting mogelijk verhogen. Het is ook geen onbekende procedure. In veel gemeenten wordt in juni een raadsdebat gevoerd over een zogenoemde Kaderbrief, waarin het college de financiële vooruitzichten en zijn belangrijkste keuzes schetst. In dit debat kan de raad op hoofdlijnen sturing geven aan het college, die in de opvolgende zomermaanden de laatste hand legt aan de gemeentebegroting. Een Miljoenennota die in het voorjaar de Staten-Generaal bereikt, zou de status kunnen krijgen van zo een Kaderbrief.

Europese overwegingen

Via het jaarlijkse proces van het Europese semester pogen EU i-lidstaten hun economisch en budgettair beleid te coördineren. Hiertoe moet elk lidstaat in april twee beleidsstukken inleveren bij de Commissie: een Stabiliteitsprogramma, waarin het land zijn de budgettaire middellangetermijnstrategie uiteenzet, en een Hervormingsprogramma, waarin het lidstaat zijn structurele economische beleidsplannen beschrijft. In mei evalueert de Commissie deze stukken en publiceert openbare landenspecifieke ontwerpaanbevelingen. In juni bespreekt de Raad deze.

De Nederlandse regering reageert gewoonlijk half juni op de Commissie. Onze landenspecifieke aanbevelingen betroffen in 2020 en 2021 onder andere het terugdringen van flex-arbeid, verbeteren van sociale bescherming voor zelfstandigen, vergroten van publieke en private investeringen in groene en digitale transities, verhinderen van agressieve belastingplanning en witwassen, verlagen van de private schuldratio, en verminderen van het overschot op de lopende rekening. De Kamer debatteert wel over de beleidsstukken en reacties, maar dat heeft weinig politiek gewicht en er is geen duidelijke relatie met de begroting in de maak.

Voor de kwaliteit van het hoofdlijnendebat, zou het goed zijn als de Kamers de landenspecifieke aanbevelingen kunnen meewegen. Praktisch zal het debat dan rondom 1 juni moeten plaatsvinden. Na dat hoofdlijnendebat resteren dan enkele maanden om de begrotingswetgeving uit te werken voor Prinsjesdag.

Risico

Vanzelfsprekend is een risico voor deze nieuwe planning dat er nieuwe financieel-economische of politiek-maatschappelijke ontwikkelingen plaatsvinden die niet in het hoofdlijnendebat meegenomen konden worden. Simpel voorbeeld zijn de ramingen van het Centraal Planbureau i. Het hoofdbesluitvormingsmoment verloopt gewoonlijk op basis van de verkenning Centraal Economisch Plan uit maart. Daarna maakt het CPB nog een Juniraming en een Macro-Economische Verkenning. Deze zullen afwijken van de uitgangspunten bij de eerdere Miljoenennota en aanleiding geven voor nieuwe – grote of kleine – politieke wensen voor de begrotingswetten. Deze latere ‘extra’s’ zijn lastig te rijmen met de integrale afweging.

Dit kan deels opgevangen worden door het vaststellen van beleidsdoelen of kaders door de Kamers in het hoofdlijnendebat, die de regering moet nastreven bij de uitwerking van de begrotingen – onafhankelijk van de financieel-economische ontwikkelingen. De uitdaging is de balans vinden tussen bestuurlijke rust en benodigde flexibiliteit. Hoekstra waarschuwde terecht: “Je moet voorkomen dat je het hele jaar een soort permanente begrotingsonderhandeling met elkaar hebt”. Tegelijkertijd is het onoverkomelijk dat het parlement de regering laat vraagt om koopkrachtreparaties bij onvoorziene ontwikkelingen. Ook dat is uitvoering geven aan het budgetrecht.

Het indienen van de Miljoenennota in het Voorjaar is zeker geen wondermiddel. Maar in potentie kan dit het begrotingsproces democratisch en kwalitatief versterken. Het wordt alleen een wassen neus als de coalitiepartijen er zelf te weinig van maken.

Wimar Bolhuis is econoom, bestuurskundige en sociaal psycholoog en is als universitair docent economie verbonden aan de aan de Universiteit Leiden