Nieuwe Europese belastingen in aantocht?

Het afgelopen jaar is de discussie over nut en noodzaak van de invoering van (nieuwe) Europese belastingen losgebarsten. De aanleiding hiervoor is het door de Europese Unie opgetuigde noodfonds om de economische gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. De crux van dit zogenoemde ‘herstelinstrument’ is dat de Europese Commissie namens de Europese Unie € 750 miljard op de kapitaalmarkt leent waarvan zij meer dan de helft mag gebruiken om (ingekaderde) beleidsuitgaven te doen ten behoeve van het economisch herstel. Normaliter voeren overheden dergelijke begrotingspolitiek zelf, waarbij het geleende geld in de toekomst wordt afgelost met belastingopbrengsten. Nu Brussel geleend geld uitgeeft voor Europese beleidsdoeleinden, is het niet verwonderlijk wordt nagedacht over de vraag of de terugbetaling wellicht zou kunnen worden gefinancierd met Europese belastingen. Als geen nieuwe inkomensbronnen worden aangeboord, draaien uiteindelijk de schatkisten van de individuele lidstaten op de voor de terugbetaling via hogere contributies aan de Europese Unie. Hoewel het herstelfonds tijdelijk en eenmalig is, heeft de instelling ervan de al langer sluimerende discussie over een herziening van het stelsel van eigen middelen prominent op de Europese agenda gezet. Is de geest uit de fles?

Het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie

Op dit moment wordt Europese schatkist gevuld met vier categorieën van eigen middelen, te weten:

• - 

  Inkomsten uit douanerechten;
• - 

  Btw-afdrachten;
• - 

  Afdrachten op basis van niet-gerecycled plasticafval; en
• - 

  Afdrachten op basis van het bruto nationaal inkomen (bni-afdrachten).

De enige ‘echte’ inkomensbron zijn de inkomsten uit douanerechten. Onderling rekenen de lidstaten géén douanetarieven en tegenover de rest van de wereld geldt een gemeenschappelijk importtarief. Hoewel de inkomsten uit douanerechten van de Europese Unie zijn, bestaat er geen Europese belastingdienst. De inning ervan is namelijk overgelaten aan de nationale belastingdiensten, die 25% van de geïnde douane-inkomsten mogen houden als inningskosten. De btw-afdrachten bestaan uit een bepaald percentage dat elke lidstaat afdraagt van een nationale grondslag voor de btw-heffing. De plastic-afdrachten zijn nieuw per 1 januari 2021 en komen erop neer dat lidstaten een bedrag per kilo niet-gerecycled plasticafval overmaken aan de Europese schatkist. De bni-afdrachten vormen de sluitpost van de Europese begroting en zijn de afgelopen decennia uitgegroeid tot het belangrijkste eigen middel. Elke lidstaat moet een bepaald percentage van zijn bruto nationaal inkomen afdragen aan de Europese Unie. Intussen zijn deze ‘contributies’ verantwoordelijk voor meer dan 70% van de eigen middelen.

Zero-sum game

De toegenomen afhankelijkheid van de bni-afdrachten wordt door het Europees Parlement en de Europese Commissie als een nijpend probleem ervaren. Om de zeven jaar, als een besluit wordt genomen over het financieel kader, vechten de lidstaten elkaar de tent uit. We kennen allemaal de beelden van nachtelijke onderhandelingen tussen regeringsleiders en hun ministers van financiën in de Brusselse achterkamertjes. Het probleem van de bni-afdrachten is dat elke lidstaat zich blind staart op zijn eigen netto-positie. Hetgeen door ene lidstaat als ‘korting’ wordt binnengesleept op de bni-afdracht, moet automatisch worden opgehoest door de andere lidstaten. De Europese begrotingsonderhandelingen worden door de lidstaten aldus gezien als een ‘zero-sum game’, zonder dat er oog is voor de welvaartseffecten van de Europese Unie als geheel. Om het EU-budget minder afhankelijk te maken van de bni-afdrachten dromen het Europees Parlement en de Europese Commissie al decennia over de invoering van Europese belastingen. In 2016 lieten de lidstaten er een rapport over opstellen door voormalig commissievoorzitter Monti. Hoewel een meerderheid van de EU-lidstaten sindsdien voor het idee van Europese belastingen te porren lijkt, bleef het ook felle tegenstanders ontmoeten.

Uitgangspunten nieuwe Europese belastingen

Het coronaherstelfonds lijkt het ijs bij de lidstaten te hebben gebroken. Ten behoeve van de terugbetaling van dit fonds, hebben de lidstaten eind 2020 een heuse routekaart opgesteld om tot invoering van Europese belastingen te komen. Volgens de routekaart zouden nieuwe Europese belastingen op de beleidsdoelstellingen van de Europese Unie moeten zijn afgestemd, zoals de strijd tegen klimaatverandering en een ‘eerlijke’ belastingheffing van bedrijven. Bovendien zou nieuwe Europese belastingen ‘vers geld’ moeten aanboren, en dus geen bestaande belastingen van lidstaten in de wielen moeten rijden. De lidstaten denken onder andere aan een koolstofheffing op geïmporteerde goederen, een heffing van digitale bedrijven, een belasting op financiële transacties en een belasting van de bedrijfssector. De laatstgenoemde belasting zou in de vorm kunnen van een geharmoniseerde belastinggrondslag voor de winstbelasting. De geopperde belastingen komen overeen met de belastingen die economen geschikt achten als Europees eigen middel. Volgens economen is een belasting bij uitstek geschikt om op Europees niveau te heffen als de belastingopbrengst alléén (of beter) kan worden binnen gehaald door samen te werken en als de opgehaalde belastingopbrengst niet (of lastig) toewijsbaar is aan een bepaalde lidstaat.

Democratische legitimatie?

De lidstaten willen de nieuwe Europese belastingen invoeren binnen het huidige institutionele bestel van de Europese Unie. De vraag rijst echter of de vergezichten die de invoering van Europese belastingen bij uitstek kunnen oproepen, zoals een Verenigde Staten van Europa, buiten boord kunnen worden gehouden. De invoering van Europese belastingen binnen het huidige bestel betekent dat er door twee besluitvormingshoepels moet worden gesprongen. In de eerste plaats is voor de invoering van een Europese belasting een door de lidstaten unaniem genomen besluit vereist. De bestempeling van (een deel van de opbrengst) vergt vervolgens een tweede unaniem besluit, waarbij ook de ratificatie door de nationale parlementen van de lidstaten is vereist. Het label ‘Europese belasting’ is dus mogelijk verwarrend. Strikt genomen is slechts sprake van een geharmoniseerde belasting die door de EU-lidstaten zélf wordt geheven, maar waarvan de opbrengst (deels) wordt overgemaakt naar de Europese schatkist. Er wordt dus geen Europese belastingdienst uit de grond gestampt. Voor deze ‘Europese belastingen’ gaat overigens vermoedelijk hetzelfde op als voor nationale belastingen. Eénmaal ingevoerd, blijkt het lastig om de belasting af te schaffen.

Prof. dr. J.L. van de Streek is verbonden aan de Universiteit Leiden