Wat te doen tegen wangedrag van Kamerleden?

Enkele weken geleden publiceerden Wubby Luyendijk en Joep Dohmen een uitgebreid artikel in NRC Handelsblad over seksuele intimidatie en machtsmisbruik op het Binnenhof. Aanleiding vormden de beschuldigingen van wangedrag jegens een fractiemedewerkster door PVV-Tweede Kamerlid Dion Graus. Luyendijk en Dohmen vermeldden in hun artikel dat bij verschillende andere fracties in de afgelopen jaren eveneens incidenten van grensoverschrijdend gedrag waren voorgekomen. De Tweede Kamer kent weliswaar een klachtencommissie ongewenste omgangsvormen en vertrouwenspersonen, maar een effectieve aanpak van Kamerleden die over de schreef gaan, ontbreekt volgens het artikel.

In de reacties op het stuk overheerst het idee dat Kamerleden een min of meer onaantastbare positie innemen en niet aan te spreken zijn op wangedrag. Bert van den Braak stelde in het artikel van Dohmen en Luyendijk dat ‘het parlement niet meer is dan een bedrijfsverzamelgebouw met 150 zzp’ers.’ Niemand kan een Kamerlid dwingen zijn kiezersmandaat op te geven, zo is zijn redenering. In de Tweede Kamer reageerde de kersverse Kamervoorzitter Bergkamp gelaten over de mogelijkheden om in te grijpen bij wangedrag. Zij benadrukte dat zij formeel niets te zeggen heeft over het doen en laten van Kamerleden. ‘Ik ben hun werkgever niet’, zo beklemtoont Bergkamp. Ze sprak de hoop uit dat de politieke partijen deze zaak zouden oppakken.

In het verleden is herhaaldelijk in de Kamer het standpunt ingenomen dat de aanpak van integriteitsproblemen een aangelegenheid is van de politieke partijen en Kamerfracties. Inderdaad beschikken de meeste partijen en fracties tegenwoordig over integriteits- of gedragsregels voor hun leden. De praktijk heeft echter geleerd dat sommige fracties/partijen wel actief optreden tegen wangedrag van hun politici, terwijl andere niet of nauwelijks actie ondernemen. In het kader van de Raad van Europa heeft de werkgroep GRECO (Groep van Staten tegen Corruptie) in zijn evaluatierapporten consequent erop aangedrongen dat parlementen in Europa deze aangelegenheid niet moeten overlaten aan de politieke partijen, maar zelf gedragsregels voor hun volksvertegenwoordigers moeten vaststellen teneinde integriteitsbeleid in het parlement te bevorderen. In het Nederlandse parlement heeft lange tijd forse weerstand bestaan tegen door de Kamers van het parlement vast te stellen gedragscodes. Enkele jaren geleden zijn de beide Kamers echter overstag gegaan. De Eerste Kamer stelde in 2019 een gedragscode voor haar leden vast en kort daarna volgde de Tweede Kamer.

De totstandkoming van gedragscodes in beide Kamers illustreert dat een vergelijking van Kamerleden met zzp’ers, waarover de Kamer of de Kamervoorzitter geen enkel gezag heeft, niet opgaat. In en rond het parlement wordt wel beweerd dat het niet mogelijk is regels te stellen voor Kamerleden vanwege hun vrije mandaat. Deze uitleg doet echter geen recht aan de constitutionele betekenis van het vrije mandaat, dat berust op art. 50 en 67 lid 3 Grondwet. Het beginsel van het vrije mandaat houdt in dat Kamerleden zelfstandig en onafhankelijk het algemeen belang, derhalve niet persoonlijke belangen, behoren te behartigen. De gedragscode van de Tweede Kamer legt dit uitgangspunt met zoveel woorden vast. Die zelfstandigheid en onafhankelijkheid brengt onder andere met zich mee dat gedwongen zetelafstand niet mogelijk. Het beginsel van het vrije mandaat zegt echter niets over de mogelijkheid om Kamerleden te onderwerpen aan bepaalde gedragsregels voor hun functioneren in de Kamer.

Het is daarnaast belangrijk te beseffen dat volksvertegenwoordigers een publiek ambt uitoefenen in het parlement en dat aan die ambtsvervulling net als bij andere ambtsdragers (ministers, bestuurders en ambtenaren) rechten en verplichtingen verbonden zijn. Bij hun beëdiging beloven Kamerleden plechtig een getrouwe vervulling van de plichten die hun ambt oplegt. Die verplichtingen gaan niet alleen over hun doen en laten tijdens de werkzaamheden van de Kamer. Ook daarbuiten gelden allerlei verplichtingen voor Kamerleden.

In de gedragscode van de Tweede Kamer zijn vooral regels opgenomen om belangenverstrengeling te voorkomen. Een klachtencommissie kan klachten over Kamerleden die zich niet houden aan de gedragscode onderzoeken en haar bevindingen rapporteren aan de Kamer. Deze kan vervolgens een sanctie opleggen aan een Kamerlid, zoals een berisping of een schorsing.

Deze gedragscode bevat geen specifieke regels over omgangsvormen voor Kamerleden in hun contacten met fractiemedewerkers en andere medewerkers van de Kamer. Wel bepaalt de gedragscode nog in algemene zin dat de code betrekking heeft op al het handelen in het ambt van een Kamerlid, waaronder tevens begrepen wordt gedragingen die het gezag van of de waardigheid van de Kamer in ernstige mate aantasten. In die zin zou de Kamer met toepassing van deze algemene bepaling nu reeds Kamerleden tot de orde kunnen roepen die zich schuldig maken aan wangedrag jegens medewerkers.

Het verdient echter de voorkeur om een meer specifieke bepaling toe te voegen aan de gedragscode die de Kamerleden duidelijk maakt dat zij zich in de kamer ten opzichte van de medewerkers, werkzaam in de Kamer, behoorlijk hebben te gedragen. Op zichzelf is het heel goed mogelijk zo’n regel toe te voegen aan de gedragscode. In het Britse Lagerhuis verscheen in 2018 een geruchtmakend onderzoeksrapport over ‘Bullying and sexual harassment’, een wijdverbreid verschijnsel in de Commons, waaraan onder meer de in Nederland zo populaire, maar in de Commons beruchte Speaker John Berkow (‘order, order!’) zich nogal eens schuldig maakte. Het Lagerhuis ondernam daadkrachtig actie. De Britse gedragscode kreeg een nieuw voorschrift dat de volksvertegenwoordigers verplicht de medewerkers te bejegenen met waardigheid, hoffelijkheid en respect. Daarnaast is een bijzondere ‘Parliamentary Behaviour Code’ vast gesteld. De klachtenbehandeling ter zake van deze code is opgedragen aan een speciale onafhankelijke klachtencommissie.

In de Tweede Kamer kan zo’n nieuwe gedragsregel naar Brits voorbeeld eenvoudig worden toegevoegd aan de bestaande bepalingen. Wanneer een Kamerlid zich niet houdt aan de betreffende verplichting is er alle reden om aan hem of haar een corrigerende maatregel op te leggen. Het ontnemen van het Kamerlidmaatschap is grondwettelijk niet mogelijk, maar andere maatregelen, zoals schorsing of inhouding van salaris, het een en ander te regelen bij wet, zijn wel degelijk mogelijk. Is er sprake van een verdenking van een ernstige integriteitsschending die een strafbaar feit oplevert, dan dient aangifte te worden gedaan.

Het is aldus, gelet op het voorgaande, allerminst nodig om Kamerleden in een uitzonderingspositie te plaatsen. Zij vervullen zoals gezegd een openbare functie in de kamer, en dienen zich aan de regels te houden die voor hen gesteld worden.

Paul Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen