Waar openbare agenda’s van bewindslieden een boekje over open doen.
Begin april was het voor NRC voorpaginanieuws dat het bedrijfsleven onevenredig veel toegang heeft tot bewindslieden.[1] Het NRC baseerde deze conclusie op een onderzoek dat de openbare afspraken van maatschappelijke organisaties met bewindslieden in kaart bracht. Voor zowel NRC als vele commentaren op sociale media naar aanleiding van het artikel was dit de ‘lobbycratie’ ten top. Maar deze redenering is even simpel als misleidend: veel afspraken betekenen niet altijd veel invloed.
Allereerst veronderstelt een dergelijke aanname tenminste een nauwkeurige weergave van alle afspraken en contacten die bewindslieden hebben. Uit het onderliggende onderzoek blijkt echter dat niet alle afspraken geregistreerd zijn, sommige afspraken op meer algemene basis werden geregistreerd (met ‘de sector’ of met ‘stakeholders’) en dat het gespreksonderwerp niet altijd vermeld werd.[2] In het NRC-artikel worden dan ook diverse redenen aangehaald die door een aantal ministeries genoemd worden om het ontbreken van agenda-afspraken te verklaren, waaronder: “omdat het aantal in die gevallen vaak groot was”, “onevenredige benadeling van derden” en “eerbiediging van persoonlijke levenssfeer.” Daarnaast zijn er naast de openbaar gemaakte afspraken nog vele andere mogelijkheden tot (in)formeel contact die niet gerapporteerd (hoeven) worden.
Naast het al dan niet volledig zijn van de openbare agenda’s veronderstelt bovengenoemde redenering over invloed een positief verband tussen het aantal afspraken en lobbyinvloed. Als we deze redenering volgen is de voornaamste conclusie uit deze openbaren agenda’s dat het bedrijfsleven onevenredig veel invloed heeft en dat de onvolledige registratie slechts een topje van de ijsberg blootlegt. Dat was alvast de verwachting die oud-minister Dijsselbloem uitsprak in het kader van het onderzoek.
Openbare agenda’s als instrument om de rol van maatschappelijke partners in het besluitvormingsproces te doorgronden wordt behoorlijk overschat.[3] Dit is nog los van het feit dat het positieve verband tussen aantal afspraken en lobbyinvloed in de wetenschap ter discussie staat. En we op basis van deze onvolledige openbare agenda’s geen idee hebben in hoeverre ze representatief zijn voor zowel de agenda’s van de ministers als de relevante doelgroepen voor het besluitvormingsproces. Bovendien kunnen deze (onvolledige) openbare agenda’s ook iets anders weerspiegelen. We noemen hieronder alvast een paar mogelijkheden.
Ten eerste, afspraken met andere maatschappelijke organisaties zijn niet opgenomen in de openbare agenda’s omdat ze niet gezien worden als lobbyisten. Als het doel van het openbaar maken van agenda’s van bewindslieden is om meer zicht te krijgen op de hoeveelheid afspraken met lobbyisten, kunnen andersoortige afspraken geheel buiten de logica van deze openbaarmaking vallen. En dus niet meegenomen worden in de registratie, want niet relevant als zodanig. Een overleg met een NGO die een publiek doel nastreeft kan dan gezien worden als iets heel anders dan afspraken met individuele bedrijven of brancheorganisaties en daarom in de beleving van bewindslieden en omringende ambtelijke adviseurs niet openbaar gemaakt hoeven worden. Dit is vergelijkbaar met het werkbezoek wat vaak niet gezien wordt als contact met lobbyist, maar wel degelijk een belangrijke rol kan spelen in de besluitvorming.
Ten tweede, de bewindslieden zien het niet als problematisch dat de afspraken met deze beperkte groep openbaar gemaakt worden. Het hebben van afspraken met een klein deel van het bedrijfsleven kan gezien worden als een natuurlijk uitvloeisel van de werkzaamheden van de bewindspersoon en/of het ministerie. Geen probleem dus als dat betekent dat er slechts een handjevol bedrijven of organisaties regelmatig langskomt want dat is een logisch gevolg van de dossiers waaraan gewerkt wordt en geen reden tot overmatige zorg over ongelijke toegang of invloed. Deze organisaties worden nu eenmaal beschouwd als de belangrijkste stakeholders en het onderhouden van goede relaties met deze spelers wordt gezien als een teken van goed bestuur.
Ten derde, de openbaar gemaakte afspraken dienen politieke profilering. De openbaar gemaakte afspraken hebben, anders dan de inhoudelijke vanzelfsprekendheid die in het vorige punt tot uiting kwam, een meer expliciete signaleringsfunctie richting de politieke achterban. De openbaarmaking geeft daarmee meer uiting aan de profileringsdrang van de minister dan dat het een reflectie is van afspraken die inhoudelijk relevant zijn. Denk aan de vele fotomomenten van bewindslieden: mooi in beeld, nauwelijks van inhoudelijke waarde. Hierbij zullen vooral afspraken gerapporteerd worden met organisaties die op ideologisch vlak dicht bij de bewuste minister staan, en die door zijn/haar achterban ook beschouwd worden als belangrijke gesprekspartners.
Ten vierde, openbaarmaking van afspraken in de agenda’s is geen ambtelijke routine. Gezien het korte bestaan van deze praktijk kan het nog niet voldoende doorgedrongen zijn tot de routine van de ambtelijke adviseurs om deze afspraken te publiceren. De verschillen in het aantal en soort afspraken per ministerie zijn dan een gevolg van verschillende ambtelijke routines dan dat ze weergeven welke afspraken er daadwerkelijk gemaakt zijn. Hier speelt dus geen strategisch en bewust proces van het wel of niet rapporteren van afspraken, maar eerder een gebrek aan opvolging en een gebrek aan middelen (en mogelijk ook richtlijnen) om deze afspraken consistent te rapporteren.
Daaraan gerelateerd, en tot slot, is het niet onwaarschijnlijk dat in de openbaar gemaakte agenda’s veel slordigheden en onbedoelde fouten zitten. Dit is waarschijnlijk een belangrijke maar vaak genegeerde factor. Waar gewerkt wordt, worden fouten gemaakt en dat kan ook de onvolledigheid van de openbare agenda’s verklaren. Een aantal afspraken is gewoon vergeten of verkeerd geregistreerd. Of, ook niet geheel ondenkbaar, de digitale registratiesystemen werken niet naar behoren. Het ontbreken van bepaalde afspraken is dan geheel toevallig.
Uit bovenstaande veronderstellingen over de betekenis van openbare agenda’s en de mogelijke verklaringen voor hun onvolledigheid, wordt duidelijk dat er meer nodig is om de rol van maatschappelijke organisaties in de besluitvorming te kunnen doorgronden. Het opvullen van (de oorzaak van) de gaten in openbare agenda’s licht hier al een tip van de sluier over op. Een volledige agenda geeft in ieder geval zicht op de actieve spelers op de terreinen van bepaalde ministeries en kan daarmee blinde vlekken in het maatschappelijke speelveld blootleggen.
Maar ook dat laat onverlet dat de manier waarop aan openbaar gemaakte afspraken conclusies worden verbonden over ongelijke toegang en invloed meer lijkt op de bekende parabel van het zoeken van sleutels onder het licht van een lantaarnpaal. Daar is immers het licht en is het makkelijk zoeken. In de omringende duisternis is dat een stuk lastiger, dus dat omzeilen we maar. Openbare agenda’s zijn precies zo: ze geven een vertekend beeld van de werkelijkheid omdat we onvoldoende begrijpen wat er zich in de duisternis afspeelt. Laten we dus vooral de huidige openbare agenda’s aannemen voor wat ze zijn. Eerst en vooral een onvolledige en daarmee onbetrouwbare indicatie van wie er afspraken maakt met bewindslieden, waarbij niet helder is waarom bepaalde afspraken wel of niet gerapporteerd worden. Meer fundamenteel illustreren ze echter het democratisch en bestuurlijk belang van meer kennis en inzicht omtrent de rol en invloed van maatschappelijke organisaties in publieke besluitvorming.
Prof. dr. Caelesta Braun en dr. Bert Frausen zijn verbonden aan het institituut bestuurskunde van de Universiteit Leiden.
[1] Voor het originele artikel zie: https://www.nrc.nl/nieuws/2021/04/05/toegang-tot-ministers-vooral-voor-enkele-grote-bedrijven-weggelegd-a4038567
[2] Juffer, R. (2021), Who gets a seat at the table? Understanding the lobbying landscape by analyzing the agenda of Dutch ministers’, p. 34-35. University of Amsterdam; via: https://openstate.eu/wp-content/uploads/sites/14/2021/03/Thesis_-Rosa-Juffer-11304162.pdf
[3] Zie hiervoor ons artikel over lobbyregulering in het Tijdschrift voor Toezicht: https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/tijdschrifttoezicht/2018/4/TvT_1879-8705_2018_009_004_004