Weg uit de impasse in de kabinetsformatie?

In de informatieopdracht die op 6 april 2021 door de Tweede Kamer aan Herman Tjeenk Willink i is gegeven, staat dat hij moet verkennen op welke wijze de vorming van een kabinet kan plaatsvinden, en hierbij in het bijzonder te onderzoeken of er voldoende vertrouwen tussen partijen bestaat of weer kan ontstaan om een breed gedragen weg uit de impasse te vinden, en zo ja, onder welke voorwaarden?

In de week van 19 april was er nogal wat kritiek te horen over dat Tjeenk Willink niet conform zijn opdracht werkt. Dit is omdat hij wilde spreken over lijstjes problemen en de eventuele aanpak daarvan, en niet, of althans nog niet, over dat beroemde vertrouwen.

De inhoud van de opdracht (1)

Maar als we precies kijken naar de opdracht dan staat daar allereerst dat de informateur moet kijken op welke wijze de vorming van een kabinet kan plaatsvinden. Het lijkt zijn keuze dat dit het beste kan door te beginnen bij analyses en het identificeren van problemen en dan bezien welke aanpak welke partijen daarbij voorstaan en of dat daarna kan leiden tot een kabinet met een niet al te lang regeerakkoord. Dat is een redelijk concrete vraag en een niet abnormale vraag aan een informateur.

Ik zie ook niet in hoe betoogd kan worden dat de informateur die opdracht niet volgt. De Tweede Kamer wist wie men aanzocht en wat diens ideeën over een informatieproces zijn, dus kan de aanpak van de informateur niet een al te grote verrassing zijn.

De inhoud van de opdracht (2)

Het tweede deel van de opdracht is vervolgens ook rijkelijk vaag: het gaat daarbij niet om vertrouwen tussen burger en overheid: dat kan aan bod komen, maar als een van de te identificeren problemen. Er wordt in de opdracht aan de informateur gesproken over vertrouwen tussen de (politieke) partijen, teneinde een breed gedragen weg uit de impasse te vinden. En eigenlijk is deze verbijzondering tevens een redelijk open deur: natuurlijk hoort bij de speurtocht naar een kabinet de vraag naar vertrouwen tussen de mogelijke of beoogde coalitiepartners, en ook de vraag of het (beoogde) kabinet op het vertrouwen van de Tweede Kamer kan rekenen. In de opdracht van de informateur staat niet dat het kabinet breed gedragen moet zijn, maar de weg uit de impasse.

Weg uit de impasse?

Kan het dan zijn dat het eerste gaat lukken en het tweede niet, dat wil zeggen dat er wel op enigerlei moment een nieuw kabinet komt, maar dat de weg uit de impasse niet breed (wat is breed: alle partijen?) gedragen wordt? En wat was de impasse? Dit zijn de onderlinge verhoudingen, de beide aangenomen moties en de blokkade door enkelen/velen van Rutte als nieuwe premier. Als het pad dat Tjeenk Willink bewandelt nu kan leiden tot een potentieel kabinet: is dan aan de opdracht voldaan of moet er ook nog een breed gedragen uitweg uit de impasse zijn? Dat is wel een hele hoge eis. Staat die uitweg uit de impasse niet in dienst van de vraag naar een kabinetsvorming? Dus wat als er geen brede steun komt straks maar wel een nieuwe kabinet: dat is toch het doel van een informatie? Is er dan niet per definitie een vertrouwen (bij en tussen een meerderheid) geschapen?

De frase in de informatie opdracht van een breed gedragen weg uit de impasse was alleszins begrijpelijk in de context, maar als dat gaat worden uitgelegd als brede steun voor een nieuw kabinet of een nieuw (hoe summier of op hoofdlijnen ook), of als eenstemmigheid tussen alle partijen over wat de informateur doet en vertrouwen tussen alle partijen, dan wordt kabinetsvorming wel onder een zware hypotheek gelegd.

De opdracht aan de informateur luidt niet dat de oplossing om uit de impasse te komen breed gedragen moet worden, maar dat de weg er naar toe breed gedragen moet zijn. Die weg was en is de opdracht aan Tjeenk Willink en zijn werkwijze en die opdracht en werkwijze waren het besluit van de Tweede Kamer tenslotte.

Breed gedragen of meerderheidsvertrouwen?

Het is dan wel erg gemakkelijk om nu te zeggen dat de weg niet bevalt, wanneer Tjeenk Willink doet wat hij had aangekondigd. De partijen die geen kans maken op deelname in het kabinet kunnen nu blijven claimen dat de oplossing niet breed gedragen is. Maar dat laatste is nu eenmaal geen eis van een parlementair stelsel. En vooral niet als die partijen die een minderheid/oppositie zijn, de stelling kunnen blijven betrekken dat de weg uit de impasse niet breed gedragen was.

De weg uit de impasse zou bij voorkeur dienen te leiden tot de vorming van een meerderheidskabinet; als dat er komt is de impasse doorbroken. En als de informatie van Tjeenk Willink daar naar toe kan leiden heeft hij aan het hoofddoel van zijn opdracht voldaan. Om ook nog te verlangen dat (bijna) alle partijen er vrede mee gaan hebben lijkt mij wel wat veel gevraagd.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit van Maastricht.