Chamberlain en Pyrrhus in Brussel
De theorie van de platentektoniek leert ons dat de buitenste aardkorst is verdeeld in tektonische platen of schollen, die onafhankelijk van elkaar over het aardoppervlak bewegen. Waar platen naar elkaar toe bewegen, zullen langs de grenzen aardbevingen en vulkanisme plaatsvinden; waar platen van elkaar af bewegen doet zich een proces voor dat oceanische spreiding wordt genoemd. Het is verleidelijk om gelijkenissen te zoeken in de tumultueuze fase waarin de Europese Unie zich nu bevindt.
In deze beeldspraak drijft een autoritaire schots – waarop waarnemers dan al snel Polen en Hongarije weten te vinden – weg van de liberale plaat, die vooral noordwest Europa omvat. Een erosie van het wederzijds vertrouwen is het gevolg: steeds beter zijn de kloven zichtbaar. De Amsterdamse rechtbank is niet de enige die zich openlijk afvraagt hoe te reageren op de afbraak van de Poolse rechtsstaat. Natuurlijk worden er pogingen in het werk gesteld om die kloven te maskeren, of noodbruggetjes te slaan, zodat de samenwerking althans nog even kan worden voortgezet. Het arrest van het Hof van Justitie van 17 december is daar een voorbeeld van. Maar het is wachten op de volgende seismische schok, en dan zullen we de scheuren wel weer zien verschijnen.
Tegelijkertijd komen de twee schollen ook in botsing met elkaar. Ik weet niet of dat past in de theorie van de platentektoniek, maar in Brussel gebeurt het. Het vulkanisme dat daarvan het gevolg kan zijn, zagen we op de Europese Raad i op 10 december – en de naschokken zijn nog steeds voelbaar. De rule of law, van oudsher een geliefd gespreksonderwerp in de veilige handen van het staatsrecht, was opeens Chefsache. Het was van meet af aan wel duidelijk dat er gedoe zou komen over wat het conditionaliteitsmechanisme was gaan heten: het voorstel om een verbinding te maken tussen de verdeling van financiële middelen uit de EU-begroting en de naleving van beginselen van de rechtsstaat. En de discussie kreeg des te meer lading omdat het nu over heel veel geld ging: niet alleen de nieuwe EU-meerjarenbegroting (2021-2027), maar ook het enorme herstelfonds van 750 miljard euro dat is gevormd om de corona-crisis te lijf te gaan.
Polen en Hongarije zagen de bui al hangen en verklaarden zich bereid de héle begroting te vetoën als het rechtsstaat-mechanisme niet van tafel zou gaan. Men had er voor kunnen kiezen deze beide groot-ontvangers van EU-subsidies in hun sop te laten gaar koken, maar het Duitse voorzitterschap achtte het kennelijk zijn taak om een compromis te zoeken. Dat compromis kwam er, in de vorm van een verklaring die door de Europese Raad werd aangenomen. Nederland stond kennelijk alleen in zijn verzet daartegen. We treffen er veel sussende woorden aan: bij de toepassing van het mechanisme zal ten volle rekening worden gehouden met de nationale identiteit van de lidstaten; diezelfde lidstaten zullen bovenal eerlijk en gelijk behandeld worden; de Commissie zal eerst eens – in goed overleg met de lidstaten – richtsnoeren opstellen voor de toepassing van het nieuwe instrument; het instrument zal alleen op de nieuwe begroting worden toegepast; het zal hoe dan ook niet worden toegepast voordat het Hof van Justitie heeft geoordeeld over de rechtmatigheid van het nieuwe mechanisme. Daarmee lag de weg open voor een akkoord over de meerjarenbegroting, en kon de kolonne weer voort. Dossiers over corona en het klimaat wachtten.
Terwijl Polen en Hongarije victorie kraaiden, loog de kritiek op het compromis er niet om. De commentaren op het Verfassungsblog zijn ronduit vernietigend. De Europese Raad was z’n boekje verre te buiten gegaan, bijvoorbeeld door de Commissie te vertellen hoe zij haar bevoegdheden moet inzetten. Orbán had intussen alwéér tijd gewonnen, genoeg tijd om ook de verkiezingen van 2022 naar zijn hand te zetten – en zie er dan nog maar iets van te zeggen. Juist als het om de rechtsstaat gaat, zo betoogt menigeen, is ieder compromis precies het verkeerde signaal. Met andere woorden: Angela Merkel i had de kernwaarden van de Unie verloochend – hoe tragisch dat juist zij, die zoveel voor Europa heeft betekend, in haar nadagen in de voetsporen treedt van de vooroorlogse Britse premier Neville Chamberlain: “peace for our time”.
Precies een week later liet het Europees Parlement zien dat er een andere kant aan het verhaal zit. In niet mis te verstane bewoordingen werd eraan “herinnerd” dat de Europese Raad geen wetgevende bevoegdheden heeft, dat de aangenomen verklaring niet alleen “overbodig” is maar ook “geen enkele relevantie” heeft bij de interpretatie van de verklaring, dat de Europese Raad niets te vertellen heeft over de wijze waarop de Commissie haar bevoegdheden uitoefent – en dat het EP verwacht dat de Commissie het mechanisme meteen gaat inzetten. Zo bezien hebben Polen en Hongarije een Pyrrhus-overwinning behaald: een lege huls die hen wellicht gezichtsverlies tegenover het thuisfront bespaarde, maar die hen niet zal baten als het er straks echt op aankomt.
Chamberlain of Pyrrhus – wie zal het zeggen? Zoals vaker kan het antwoord pas op de wat langere termijn gegeven worden. Zeker is in elk geval wel dat de Commissie-Von der Leyen in haar eerste jaar niet de indruk heeft gewekt heel hard aan het rechtsstaat-dossier te trekken. De stevige retoriek van het EP ten spijt, lijkt het waarschijnlijk dat ze ook met dit nieuwe instrument niet te hard van stapel zal lopen. Niet omdat de Europese Raad daartoe heeft bevolen, maar omdat de verklaring van Brussel droogjes noteert dat de Commissie dat met zoveel woorden heeft toegezegd.
Het grote gevaar lijkt intussen dat de neiging zal groeien om dat ‘gedoe’ over de rechtsstaat af te doen als een juristendingetje. De politieke werkelijkheid is immers dat de staatshoofden en regeringsleiders in Brussel (op lone dissenter Mark Rutte i na) een grote nonchalance tegenover de rechtsstaat aan de dag hebben gelegd. Eigenlijk is alles al gezegd met een weemakende zin als "The mere finding that a breach of the rule of law has taken place does not suffice to trigger the mechanism”. Niemand zal betogen dat iedere aantasting van de rechtsstaat ogenblikkelijk door de Unie moet worden aangepakt. Dat was ook nooit de bedoeling. Maar dat is niet de kwestie. De Unie wordt geconfronteerd met serieuze problemen op dit vlak, als gevolg van doelbewust beleid in enkele lidstaten. De ernst hiervan wordt niet onderkend in de verklaring. In tegendeel, zonder enig gevoel van urgentie spreekt de Europese Raad van “the mere finding”! Dat wordt nog wat als de tektonische platen binnenkort weer tegen elkaar botsen.
Prof. Rick Lawson is hoogleraar Europees Recht aan de Universiteit Leiden.