Eindelijk aandacht voor de uitvoering!

Langzamerhand ontstaat ook in de politiek het besef dat de uitvoering van overheidsbeleid wel wat meer aandacht en waardering verdient. Uitvloeisel van dat besef was de instelling van de Parlementaire onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties i. Die heeft onlangs haar hoorzittingen afgerond. Ik had de eer en het genoegen opgeroepen te worden voor een van de hoorzittingen. Ter voorbereiding daarvan had ik voor de commissie een position paper geschreven waarin mijn opvattingen duidelijk zijn verwoord.¹ Ik pik er een paar hoofdpunten uit die ik ook tijdens de hoorzitting heb genoemd.

Allereerst heb ik uiteengezet dat bij fouten in de uitvoering naar mijn mening veel te veel alleen maar met de vinger naar de uitvoeringsorganisatie of de uitvoerende ambtenaren wordt gewezen. Die hebben hun werk niet goed gedaan, zijn te hardvochtig geweest, hebben wachtlijsten laten oplopen, budgetten overschreden, ICT-projecten laten mislukken, informatie achtergehouden en wat al niet meer. Ze hebben het ene jaar fraude te laks behandeld en het andere jaar te streng. Dat geldt vervolgens ook voor de maatregelen die genomen worden: uitvoeringsmanagers moeten worden ontslagen, er moet veel meer gecontroleerd worden, de medewerkers moeten worden omgeschoold en empathisch worden want de meeste mensen deugen en dat willen uitvoerders maar niet begrijpen. Aangifte bij de politie, niet te vergeten, zelfs als er geen concrete dader te vinden is. Voor de Belastingdienst wordt een aparte inspectie ingericht, een enigszins wonderlijke figuur voor een dienst die gewoon onderdeel is van het ministerie.

Mijn inziens ligt in veel gevallen waarin het mis is gegaan de belangrijkste oorzaak echter bij het beleid, en blijft ten onrechte dat beleid vaak buiten schot. Dat beleid komt dikwijls tot stand via onnavolgbare processen waarbij haast, overdreven optimisme, naïviteit, compromissen aan de orde van de dag zijn, met ingewikkelde, steeds verder uitdijende stelsels als gevolg. De vraag of dat allemaal uitvoerbaar is, komt veel te weinig of te laat aan de orde. Voorbeelden te over: het toeslagenregime, sommige belastingstelsels, het PGB², de Participatiewet, het beschut werken, passend onderwijs. Stuk voor stuk stelsels waarbij de uitvoering werd opgezadeld met zeer lastig uitvoerbare opdrachten. Soms zelfs met een gelijktijdige bezuiniging (zoals bij de jeugdzorg), en in ieder geval heel weinig speelruimte en flexibiliteit. Waardoor het in de praktijk wel fout moest gaan.

Het tweede punt dat ik benadrukt heb, betreft het leervermogen van de Kamer in dit opzicht. Ik heb gewezen op bijvoorbeeld de uitstekende Parlementaire Zelfreflectie uit 2009³ of het rapport van de Commissie-Dijsselbloem uit 2007⁴: prima aanbevelingen waar niets van terecht is gekomen. Een van de vragen die ik kreeg was of ik daar een verklaring voor had. Mijn reactie was: er is sprake van een gekke tegenstelling. Individuele Kamerleden weten prima waar de schoen wringt en wat beter zou moeten. Dat geldt ook voor commissies. Maar, zo zei ik, op en of andere manier gaat het mis zodra u in het openbaar optreedt of met zijn allen bij elkaar bent. Dan vergeet u alle goede voornemens, dan verdwijnen de ratio en de nuanceringen. Dan prevaleert beeldvorming en moet alles heftig en meteen.

Remedie? Tja. Ik heb gesuggereerd om in de beleidsprocessen in te bouwen dat de uitvoerbaarheid eerder en beter aan bod komt. In concreto was mijn pleidooi om de uitvoerbaarheidstoets volgens een bepaalde standaard op te nemen in het advies van de Raad van State, maar dan op basis van een rapportage van experts, uit de wetenschap, uit de ambtenarij, uit de samenleving. En geef de uitvoerders ruimte en vertrouwen. Een andere suggestie is dat de Kamer meer moet profiteren van de kennis en ervaring van de ambtenaren. Kamerleden en Kamercommissies zouden veel meer contact met ambtenaren moeten hebben, zowel als het gaat om de voorbereiding van beleid als om de uitvoering en verantwoording, en dan altijd niet met de minister er bij want dan politiseert het meteen weer. Weg met de Oekaze-Kok⁵, nergens voor nodig en een rem op een goede informatievoorziening aan de Kamerleden. Ik kon overigens niet nalaten in dit verband ook nog even te pleiten voor een Kennisinstituut Openbaar Bestuur. De overheid heeft voor veel beleidsthema’s voortreffelijke kennisinstituten behalve voor het openbaar bestuur, en daar weten we dus ook te weinig van. Dat breekt ons op.

Ik hoop dat de commissie komt met zinvolle aanbevelingen die ook blijven hangen. Dat is nog niet zo gemakkelijk, zo vlak voor de verkiezingen, de grootse, heroïsche beleidsaankondigingen zijn alweer strijk-en-zet. Maar laten we optimistisch blijven, het was al een stap in de goede richting dat deze commissie werd ingesteld en er goed werk van heeft gemaakt.

Prof. mr. Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).

[1] Te vinden op: https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/position_paper_tcu_-_bekker_d.d._17_juni_2020.pdf.

[2] Persoons Gebonden Budget

[3] Vertrouwen en zelfvertrouwen. Uitkomsten en vervolg Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer november 2009.

[4] Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, TK 31007, nr. 6.

[5] Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, vastgesteld door de Minister-President, Minister van Algemene Zaken 19 mei 1998, Staatscourant 1998, nr. 104.