Hoe financieren we de EU als er geen akkoord over de meerjarenbegroting is?

Deze analyse is naar aanleiding van de ontwikkelingen omtrent het MFK in de week van 16-20 november bijgewerkt en gaat nu dieper in op de vraag hoe het nu zit met het Herstelfonds.

DEN HAAG (PDC i) - Het is eind november 2020 en iedereen leek het eindelijk eens te zijn over de Europese meerjarenbegroting voor 2021-2027 i (MFK). Maar op het laatste moment lagen er toch weer landen dwars. Als je naar voorgaande MFK's kijkt had het lang een breed aangenomen moeten zijn.

Het ging en gaat in deze onderhandelingen om twee kernpunten: ten eerste de vraag of er een paar miljard euro extra per jaar bij komt op de EU-begroting. Ten tweede de vraag of en hoe er voorwaarden mogen worden gesteld op het terrein van de rechtsstaat in lidstaten bij het uitkeren van EU gelden. Op dat eerste punt werd medio november (!) een akkoord bereikt. Over de rechtsstaat was een principe-akkoord bereikt, maar dat was nog niet geformaliseerd. De uitwerking en het principe staan nu weer ter discussie.

Geld is altijd een heikel punt in de EU, en het idee dat de Europese Commissie i lidstaten mag en moet beoordelen op hoe goed de lidstaten de rechtsstaat onderhouden ligt zo nodig nog gevoeliger. Maar de tijd dringt. De jaarbegroting voor 2021 had rond deze tijd goedgekeurd moeten zijn. Nu is er niet eens een kader waarin die begroting moet worden opgesteld. Er bestaat dus een levensgrote kans dat het niet allemaal netjes op tijd geregeld is. Dat zou voor het eerst zijn sinds de huidige begrotingsregels van de EU gelden. Wat gebeurt er met de jaarbegroting voor 2021 als er geen akkoord is over de meerjarenbegroting 2021-2027?

Wat zeggen de verdragen?

Is er geen akkoord over een nieuwe meerjarenbegroting dan "blijven de maximumbedragen en de overige bepalingen betreffende het laatste jaar van het voorgaand financieel kader van toepassing" (artikel 312 VwEU).

Dat principe moet voorkomen dat de EU op slot moet als er geen akkoord is. Zonder akkoord over het MFK, gaat de meerjarenbegroting automatisch op dezelfde voet door in een nieuw begrotingsjaar.

Voor de wisseling van de jaarbegroting van 2020 naar die van 2021 geldt ruwweg hetzelfde principe: "Indien bij het begin van een begrotingsjaar de begroting nog niet definitief is vastgesteld, kunnen de uitgaven maandelijks worden verricht .... met een maximum van een twaalfde ... van de begroting van het vorige begrotingsjaar geopende kredieten, en zonder meer dan een twaalfde te mogen bedragen van de in ... de ontwerpbegroting opgenomen kredieten." (artikel 315 VwEU i).

Haken en ogen

Het door laten lopen van de begroting op 'huidige' voet is echter problematischer dan de verdragen doen voorkomen.

Het begint al met de zinsnede dat de tijdelijke jaarbegroting doorloopt met kanttekening dat het niet hoger mag uitvallen dan de ontwerp-jaarbegroting voor 2021. Vooralsnog lijkt het erop dat de meerjarenbegroting als percentage van het BNP lager uitkomt dan voor de begroting voor 2014-2020. En dat betekent dat de jaarbegroting omlaag moet. Immers, niet alle uitgaven mogen zomaar doorlopen als dat betekent dat je tekort komt.

De nieuwe meerjarenbegroting voor 2021-2027 zet ook in op andere prioriteiten. Dat betekent dus dat er voor sommige beleidsterreinen en de bijbehorende programma's minder geld beschikbaar zal zijn, en voor anderen juist meer. In het eerste geval zijn de uitgaven op huidig niveau te hoog, en moet er dan straks extra bezuinigd worden? In het tweede geval worden projecten mogelijk afgeblazen omdat er nu geen geld voor is, maar wat wel beschikbaar had moeten zijn en waar ook rekening mee was gehouden.

Dan is er een mogelijk probleem met de juridische basis van een deel van de beoogde uitgaven. Voor doorlopende financiële verplichtingen lijkt er niets aan de hand. Die uitgaven vloeien voort uit staand beleid en dan kan zonder probleem doorgaan. Maar een behoorlijk deel van de begroting beslaat subsidies die worden verdeeld op basis van kaderprogramma's.

Een voorbeeld is het Horizon 2020 programma op basis waarvan miljarden aan subsidies voor onderzoek en innovatie is uitgegeven. De juridische basis van dat

programma loopt tot eind 2020. De opvolger, Horizon+ staat klaar, maar is formeel nog niet goedgekeurd omdat de definitieve bedragen voor dat programma pas kunnen worden ingevuld als het MFK definitief is vastgesteld.

Het is maar de vraag of in dit soort gevallen de EU gerechtigd is om subsidies toe te kennen, zelfs al zou er op basis van het door laten lopen van de begroting van vorig jaar wel geld voor zijn. Want die juridisch basis voor programma's valt buiten de bepalingen van het MFK waar artikel 312 in voorziet.

En het herstelfonds?

Het akkoord tussen de regeringsleiders over de meerjarenbegroting is er gekomen in tandem met een akkoord over de hoogte van een special Herstelfonds om de economische gevolgen van de corona-crisis op te vangen.

In tegenstelling tot het MFK is dat fonds al wel goedgekeurd, aan dat bedrag kan niet meer worden gemorreld.

Voor de discussie over het MFK betekent het dat extra uitgaven niet ineens uit dit herstelfonds getrokken kunnen worden, noch kunnen bezuinigen worden gecompenseerd door meer geld in dit fonds te pompen. De patstelling zal toch echt in het kader van het MFK moeten worden opgelost.

Desalniettemin bleven het MFK en het Herstelfonds als één geheel gezien en besproken. Nu de patstelling voortduurt en de "bedrijven en mensen zitten te springen om het vrijgeven van Europese gelden" gaat steeds meer stemmen op het Herstelfonds toch los te koppelen van het MFK. Oftewel: we laten het principe van toetsing aan de rechtsstaat voor het Herstelfonds voor nu even zitten, zodat het geld aan het werk gezet kan worden.

Dat lijkt een uitweg, maar een echte oplossing is het niet. Mede omdat het lang als één geheel werd gezien is men in de verdeling van het MFK tussen de begrotingsposten er al van uit gegaan dat zaken als regionaal beleid, steun voor werknemers en voor bedrijven ook uit het Herstelfonds worden gefinancierd. Het Herstelfonds kan niet én de eigen voorziene uitgaven dekken én die van een weggevallen begroting.

Noch lost het de juridische problemen op. Stel je gebruikt het Herstelfonds om alvast maar een Horizon-project (zie bovenstaand voorbeeld) te financieren dat eigenlijk uit de reguliere begroting had moeten worden betaald. Formeel is het geen Horizon-project. Als op een later moment er wel een begroting is, er wel een kader voor Horizon ligt en vervolgens financiering uit de reguliere begroting wel mogelijk zou zijn, kan een lopend project zomaar Horizon worden? Zo op het eerste oog niet. De 'snelle' oplossing wordt dus mogelijk een struikelblok op de langere termijn.