Tegen de schijn…Pleidooi voor wettelijk geregelde onafhankelijke positie van inspecties
In zijn advies over de ministeriële verantwoordelijkheid roept de Raad van State op om opnieuw te kijken naar de invulling van die verantwoordelijkheid in de praktijk. “In concreto gaat het om een verheldering en soms ook een aanpassing van de rolopvattingen en de spelregels”.1 Daarbij zijn zorgvuldige afwegingen nodig, vooral als het gaat om inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid en de daarbij behorende bevoegdheden. Vooral in de relatie tussen ministeriële verantwoordelijkheid en professionele taakuitvoering door ambtenaren is dat aan de orde: “(…) in hoeverre is de onafhankelijke oordeelsvorming in de departementale en ambtelijke context nog voldoende gegarandeerd? Die vraag is onder meer bij het toezicht aan de orde”, aldus de Raad.2
De inspecteurs-generaal van de rijksinspecties herkennen deze vraag en de zorg waar deze vraag uit voortkomt. In de media wordt met enige regelmaat de schijn gewekt dat ministers zich om politiek-opportunistische redenen bemoeien met de professionele kant van het werk van hun inspecties. Ik leg de nadruk op dat woord ‘schijn’, omdat we in het overleg tussen de inspecteurs-generaal (de Inspectieraad) regelmatig dit soort signalen bespreken, om vast te stellen dat de beeldvorming meestal voortkomt uit een verkeerde interpretatie van hetgeen gewisseld is tussen ministers en inspecteurs-generaal. Inhoudelijke kritiek op conceptrapporten van de inspectie kan de kwaliteit van die rapporten ten goede komen. Er is pas sprake van ongeoorloofde beïnvloeding als er pogingen gedaan worden om de inspectie te dwingen om een rapport aan te passen of terug te trekken, omdat het rapport politiek of anderszins ongelegen komt. Als dergelijke pogingen gedaan worden, komt het eropaan: dan zal de inspecteur-generaal zijn of haar rug recht moeten houden.
Maar ook de schijn van beïnvloeding kan het vertrouwen in de onafhankelijkheid (en daarmee de kwaliteit) van het toezicht ondergraven. Het is zaak om daar serieus mee om te gaan. Daarom hebben we op 11 mei 2020 per brief een voorstel gedaan aan de staatssecretaris van BZK om de onafhankelijke taakuitvoering door inspecties een wettelijke basis te geven. Een aparte Wet op de rijksinspecties biedt volgens ons betere garanties dan nu tegen (de verdenking van) ongeoorloofde inmenging met de professionele aspecten van het werk van inspecties.3 Een wet lost natuurlijk niet vanzelf het probleem van de beeldvorming op, maar met een wet is het in elk geval in opzet goed geregeld. Een wettelijk geregelde onafhankelijke positie is een belangrijke randvoorwaarde, maar nog geen garantie: het komt aan op de werking in de praktijk.
Let wel: we pleiten niet voor afschaffing van de ministeriële verantwoordelijkheid voor inspecties. Een wettelijk geregelde onafhankelijke positie voor de rijksinspecties betekent dat de ministeriële verantwoordelijkheid wordt ingeperkt op die onderdelen die belangrijk zijn voor het publiek vertrouwen: de onafhankelijke werkwijze en de onafhankelijke oordelen.
Daar moeten – zoals de Raad uitvoerig betoogt – zwaarwegende overwegingen voor zijn. De overwegingen van de Inspectieraad beginnen bij het belang van publiek vertrouwen. Ook daarover heeft de Raad behartenswaardige dingen geschreven. De Raad schetst in zijn advies hoe het publiek vertrouwen in de overheid onder druk staat, onder meer door toenemende maatschappelijke onvrede en ongelijkheid, en een door incidenten gedreven verantwoordingscultuur in politiek en media. De samenleving vraagt terecht dat de overheid zich, met de ministers voorop, op een zichtbare en begrijpelijke manier verantwoordt. Ministers kunnen die verantwoording alleen afleggen als ze ook de bevoegdheden hebben om die verantwoordelijkheid waar te maken. Volgens de Raad brengt dit ‘logischerwijs met zich dat er volledige verantwoordelijkheid bestaat voor de ministeries’, dat wil zeggen dat de minister ‘bevoegd is om volledig te bepalen wat er op zijn ministerie gebeurt’.4
Om goede redenen geldt dit echter niet voor organisaties die – zoals de Raad ook erkent – op grond van specifieke deskundigheid geacht worden tot onafhankelijke oordeelsvorming te komen. Dit is van toepassing op bijvoorbeeld de planbureaus en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), maar ook op de rijkinspecties. Inmenging van de minister met de wijze waarop de inspecties hun werk doen is onwenselijk. Onafhankelijk en onpartijdig inspectietoezicht op basis van deskundigheid is immers essentieel voor het publiek vertrouwen.
De verhouding tussen ministers en hun inspectiediensten is op dit moment niet bij wet geregeld, maar in de ‘Aanwijzingen van de minister-president inzake rijksinspecties’.5 Een juridisch lichter instrument (ministeriële regeling) waarin onder meer is vastgelegd dat ministers de inspecties niet van een specifiek onderzoek mogen weerhouden. Ook mogen ministers zich niet bemoeien met de manier waarop een onderzoek wordt gedaan en wat, hoe en wanneer erover wordt gerapporteerd. Als dat al in die Aanwijzingen geregeld is, waarom dan nog een wet? De Raad van State schrijft: ‘De minister kan niet zonder formele instemming van het parlement zijn eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheid inperken’.6 Dat betekent dat inperking van de bevoegdheden van de minister altijd via wetgeving moet plaatsvinden. In zo’n wet wordt dan precies beschreven op welke punten de ministeriële verantwoordelijkheid en bevoegdheden worden ingeperkt.
Samenvattend: door de belangrijkste elementen uit de huidige Aanwijzingen over (de inperking van) de bevoegdheden van ministers vast te leggen in een wet, leggen we een steviger, dat wil zeggen met het parlement afgesproken, juridisch fundament onder ons werk en onze organisaties en dat is goed voor het publiek vertrouwen in de inspecties, de ministers en de overheid in den brede.
[1] Advies Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid (verder te noemen: het advies), blz. 45.
[2] Het advies, blz. 47.
[4] Het advies, blz. 17.
[5] Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 30 september 2015, nr. 3151041, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.
[6] Het advies, blz. 19.
Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.
Jan van den Bos is voorzitter van de Inspectieraad