Ministeriële verantwoordelijkheid als kern

Inderdaad is de ministeriële verantwoordelijkheid de kern van ons parlementair stelsel, zoals de Raad van State in § 1.1 van haar ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid schrijft; in ieder geval is zij samen met de vertrouwensregel de essentie daarvan. Een parlementair stelsel gaat immers uit van de regel dat niet de regering maar (alleen) het parlement primair en direct een democratisch mandaat heeft en dat de regering daarvan een afgeleide is, zonder rechtstreeks eigen mandaat.

Die theoretische aanname botst met het na anderhalve eeuw sinds het begin van de ontwikkeling daarvan in Nederland gegroeide gegeven dat de regering feitelijk het centrum van de macht is, met alle kennis en ambtelijke expertise, specialisme en uniform beleid, waar het parlement niet met één mond spreekt, maar een opeenstapeling is van veelal met elkaar twistende en van mening verschillende partijen. In de regel wordt er eens per vier jaren een regering gevormd en als hoofdregel wordt dan een regering gevormd met een regeerakkoord dat de meerderheidspartijen moet disciplineren om aan de macht te blijven en meningsverschillen binnenskamers te houden, of bij voorkeur niet te laten uitgroeien tot al te grote geschillen. Dat systeem, gevoegd met ons versnipperde en volatiele stelsel van evenredige vertegenwoordiging, creëert stabiliteit en bepaalt mede de ontwikkeling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Inderdaad is er dan voor vooral oppositiepartijen weinig anders dan scoren op vragen, dertigledendebatten en uitvoeringsproblemen.

De paradox van ons systeem

Wetgeving ligt veelal in het regeerakkoord vast of binnen een coalitie-compromis, en is dus een klus van langere adem. Tegenwoordig is politiek vooral scoren en het nieuws halen, is sensatie-politiek. Het opdiepen van uitvoeringsproblemen en issues is een oplossing. En dat gaat nu eenmaal via de minister. Of de oplossing dan is het maken van spelregels weet ik niet zo zeker, want waarom zou oppositie, die anderszins aan banden ligt, zich nog verder laten beperken?

De paradox, die ook geanalyseerd wordt in het advies van de Raad van State, is dat uitvoering (uitvoerbaarheid, consistentie in uitvoering) niet een eerste prioriteit bij het maken van beleid of wetgeving is, maar veeleer lijdt onder politiek compromis, of politieke volatiliteit. Na het aftreden van staatssecretaris Weekers moest worden ingezet op strenge controle bij het betalen van toeslagen, een taak die ook al bij de belastingdienst was neergelegd en zo ingewikkeld is, dat gedoe in de rede ligt, en vervolgens ontstaat er terecht onvrede over de strenge maat en de hardvochtigheid van de ambtelijke organisatie. De wetgever (regering EN parlement) verwaarlozen uitvoerbaarheid en openen de weg naar klachten later (voer voor de oppositie dus) over gebreken in de uitvoering en ten aanzien van (door de overheid zelf gewekte) overspannen verwachtingen van wat de overheid kan en vermag.

Oplossing?

Oplossing? Een begin is inderdaad het advies om veel meer aandacht aan die uitvoering te geven bij het maken van wetgeving. Maar zoals meer met verplichte paragrafen over uitvoerbaarheid, over deregulering of andere kwesties: als puntje bij paaltje komt, is papier geduldig en wijkt voor het feit dat een specifieke regel uitvloeisel is van een politieke compromis. En daaraan tornen is gedoe in een coalitie en regeerakkoord.

Even met een schuine blik naar de EU: daar is een streng systeem opgetuigd over subsidiariteit en proportionaliteit en uitvoerbaarheid, dat de-facto de Commissie belemmert voorstellen te doen die negatief zijn beoordeeld op die punten. Maar een soortgelijke systematiek ligt redelijk ver van ons, en botst ook overigens met wat de Raad van State ook constateert, namelijk de rol van (min of meer onafhankelijke) experts of controleurs.

En dan nog: complexe regelingen en lastige dossiers zullen tot uitvoeringsissues blijven leiden: projecten die duurder worden, complexe IT systemen, issues van PFAS en stikstof of CO2 reductie, problemen in de justitieketen of het verstevigen van woningen in Groningen.

Onafhankelijke actoren: probleem of oplossing?

De Raad van State wijst als een van de samenhangende problemen op het stuk van de ministeriële verantwoordelijkheid de zelfstandige bestuurs actoren aan (zbo’s) en de opkomst van inspecties en bepleit onder meer om ten aanzien van zbo’s publieke verantwoording te organiseren. Een van de problemen waar dan meteen tegen aan gelopen wordt is dat een substantieel aantal zbo’s in feite EU zbo’s zijn, dus opgericht op grond van een EU verplichting, erop gericht om dat wat die zbo doet weg te houden van politieke beïnvloeding. Is dat een probleem? Inderdaad verkleint dat de ministeriële verantwoordelijkheid navenant, maar gelet op de terreinen waarop ze werkzaam zijn is de vraag of dat vanuit de kwaliteit van overheidsdienst verlening en onpartijdige en onafhankelijke dienstverlening erg is. Uit onderzoeken over vertrouwen van Nederlanders in de overheid scoren onafhankelijke instanties niet erg slecht overigens. En overigens is het ook lastig om twee soorten zbo’s te hebben: degenen voorgeschreven door EU recht (met minder/weinig publieke verantwoording) en puur nationale.

Inspecties doen in zekere zin wat parlementariërs ook wel zouden willen. Zij inspecteren namelijk de kwaliteit van overheidsoptreden op specifieke gebieden, in het algemeen en op specifiek verzoek van de minister. Sommige hebben een onafhankelijk statuut, andere maken formeel deel uit van de ambtelijke organisatie. Ik beschouw dergelijke inspectiediensten als cruciale kwaliteitsbewakers, die toch geen afbreuk doen aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Zijn zijn een soort compliance officers of interne auditors in bedrijven. Het wordt anders als het parlement (en de bewindspersoon) dossiers depolitiseren door kwesties over te hevelen naar inspecties of specifieke onderzoekscommissies of gelukkig maar incidenteel het OM. Aan de andere kant: het Nederlandse parlement heeft de menskracht en het budget niet om op vermeende misstanden eigen onderzoeken te doen. Zelfs flits enquêtes zijn zeldzaam en duren betrekkelijk lang en onttrekken menskracht aan (de steeds kleinere) fracties. Dus of de min of meer zelfstandige inspecties, actoren of bestuursorganen nu onderdeel van het probleem van de ministeriële verantwoordelijkheid uitmaken, weet ik zo net nog niet. Misschien zijn ze veeleer een deel van de oplossing.

Rol van parlementariërs

Een laatste bemerking nog: een van de rollen van parlementariërs is om belangen van hun kiezers te behartigen. Dat is nog sterker zichtbaar in landen met districtenstelsels. Maar los daarvan is de vraag of die rol niet ook cruciaal is in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. En dan gaat het bij uitstek om het woord geven aan kiezers in hun relatie met de overheid, en dus ten aanzien van uitvoering en als inspiratie voor wetgeving. En dat soort concrete belangenbehartiging loopt dan via het parlementaire informatierecht en via het activeren van de ministeriële verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van de minister om in te grijpen. De vraag is dan hoe dat met spelregels aan banden te leggen ware. Het parlementaire stelsel gaat immers uit van het primaire mandaat van het parlement, anders dan in een presidentieel systeem waar de uitvoerende macht een veel meer zelfstandige en eigenstandige positie heeft.

Slot

De oplossing, realistisch of niet, ligt denk ik meer in de betrokkenheid van parlement bij beleid en wetgeving en het maken van keuzes, en dan niet louter eens per vier jaren, waar die rol er voor de formatie onderhandelaars is, maar met een grotere continuïteit. En voorzover het gaat om incidenten en fouten en feilen bij uitvoering, kunnen de controle en toezicht daarop zeer wel worden aangevuld met onafhankelijke inspecties en bestuursorganen en rapportage aan het parlement, zodat daar algemene conclusies kunnen worden getrokken.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht.