De zieke minister: een constitutioneel novum in de Treves-zaal

Al meer dan drie maanden, zolang minister Kajsa Ollongren i niet is hersteld van haar ziekte, hebben we een 'minister sec'. De Grondwet (art. 44 i) kent ministers die de leiding hebben van een departement. En, tweede lid, ook ministers die niet zijn belast met de leiding van een ministerie. Zij hebben een inhoudelijk pakket taken, onderdeel van het beleidsterrein van een bestaand ministerie - dat als zodanig dus onder leiding staat van een collega.

Deze mede-minister binnen een departement draagt de wonderlijke naam 'minister zonder portefeuille'. Hoe men aan deze naam is gekomen, weet ik op het moment dat ik dit schrijf niet. (Wellicht biedt het proefschrift van J.W.M. Engels uit 1987 'De minister zonder portefeuille' uitkomst.) De inzet van meer leden van de ministerraad dan er departementen zijn, wordt sindsdien gebruikt om een billijke politieke verdeling van posten binnen die raad tussen partijen te bevorderen. Nuttig.

Maar nu de minister sec. Die kent de Grondwet niet. Je hebt of de leiding van een ministerie, of een deelpakket met die koddige naam. Tertium non datur. Sinds 1 november hebben anderen binnen het kabinet de taken van minister Ollongren overgenomen. Sommigen zijn daartoe tijdelijk tot minister benoemd, twee zelfs als minister zonder portefeuille.... De taken worden dus, gelukkig, wel vervuld.

Heeft de Grondwetgever in 1938 voor ogen gehad dat iemand in de ministerraad kan zitten zonder enige verdere taak te hebben dan daar meebeslissen - als die minister tenminste voldoende hersteld is om dit wel te doen? De stukken rond grondwetswijziging van 1938 wijzen daar niet op.

Maar dat betekent dat minister Ollongren geen minister is sinds 1.11.2019. Een minister zonder taken kent de Grondwet niet. Het is raar dat dit nu opnieuw gebeurt, net als destijds bij minister Van Dijk i in 1987, waarover ik mij destijds al beklaagde.

Het is een rare situatie. Het was beter geweest als minister Ollongren was afgetreden. En weer wordt benoemd, met herstel van haar taken, als zij weer hersteld is. Hopelijk zal dat spoedig mogen zijn.

De vergelijkbare situatie in 1987: minister Van Dijk afwezig door ziekte

Per koninkiijk besluit van 3 februari 1987, met het contraseign van de minister-president (waarmee deze aangeeft de politieke verantwoordelijkheid daarvoor te dragen) was miniser Van Dijk "ontberen van de leiding van het ministerie van Binnenlandse Zaken” en wel "voor de duur dat hij niet in staat is zijn taak als minister uit te oefenen." Tegelijkertijd werd minister van Sociale Zaken J. De Koning "ontheven van de leiding van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid" en is deze „belast met ministerie van Binnenlandse Zaken"

Wat was destijds de status van degene die belast was met de leiding van Binnenlandse Zaken? Het KB sprak van hem „als minister". Maar wat voor minister? De grondwet zei dat ook ministers kunnen worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie. In de wandeling heten deze, sinds dit in 1938 mogelijk werd „ministers zonder portefeuille”

Maar minister van Dijk was niet benoemd tot minister z.p. Hij was, net als Ollongren nu, minister sec (althans, nergens las ik van zijn ontslag). Wat zijn de bevoegdheden van een minister-sec? Als hij geen departement heeft, dan zijn er nog drie plekken waar hij ambtshalve kan optreden: bij het staatshoofd, in de ministerraad en in de Kamers der Staten-Generaal.

Vooral de tweede plek, de ministerraad, is relevant (de Kamers vinden zo’n minister-sec politiek niet interessant). De raad van ministers immers, „beraadslaagt en besluit over aangelegenheden betreffende het algemeen regeringsbeleid” en „bevordert de eenheid van dat beleid." Dat betekent dat minister van Dijk op zijn ziekbed de agenda en de stukken van de ministerraad behoorde te ontvangen. Als hij weer wat op krachten zou zijn gekomen, betekent dit ook dat hij alvast mee mocht gaan vergaderen op vrijdag in de Treveszaal, ook nog voordat hij in staat is opnieuw de leiding van het ministerie op zich te nemen. Zou hij dat doen, dan is de politieke getalsverhouding in het kabinet verstoord: immers, zijn vervanger de Graaf was intussen ook minister geworden, de Koning was het gebleven. Het CDA i is dan „oververtegenwoordigd” in de toenmalige coalitie.

Misschien is dit ook de reden dat van Dijk geen minister z.p. is geworden, hetgeen voor de hand had gelegen, en eigenlijk constitutioneel wenselijk is. We kennen immers geen minister-sec. die zelfs geen bijzondere taakopdracht heeft. Was hij benoemd tot minister z.p. dan was ook formeel de getalsverhouding in het kabinet aan de orde gekomen, en zijn "opdracht"" voorwerp van bespreking geworden. Ik neem aan dat er een onderhandse afspraak bestond met minister van Dijk dat hij zich, ook als hij wat bijgekomen is, sjakes zal houden totdat hij weer belast is met de leiding van BiZa. Daar hoeft hij zich dus niet aan te houden: als minister is hij lid van de ministerraad en bevoegd tot bijwoning van kabinetszittingen.

Waarom heeft van Dijk de rol van minister-sec gekozen boven (tijdelijk) ontslag als minister? Dat laatste had immers voor de hand gelegen. Was hij bang dat de Koning straks niet meer voor hem weer opzij gaat, en wil hij als minister-sec "zijn poot tussen de deur houden?" Het is merkwaardig dat de Kamers dit onnodige novum hebben aanvaard.

Prof. Erik Jurgens is emeritus hoogleraar staatsrecht van de Vrije Universiteit te Amsterdam.