Verkiezingen als weg naar de Brexit?

De flexibele constitutie

Het Britse staatsrecht heeft zich weer eens van zijn flexibele kant laten zien, en gedemonstreerd wat de doctrine van de ‘parliamentary sovereignty’ (ook wel ‘parliamentary supremacy’ genoemd) betekent. Al geruime tijd zat de Fixed Term Parliaments Act de regeringen May en Johnson danig in de weg om op een hun conveniërend tijdstip het House of Commons te ontbinden en voor verkiezingen te gaan: in die wet is sinds de coalitie regering van Conservatieven en Liberaal-democraten (Cameron-Clegg) vastgesteld dat het parlement alleen ontbonden kan worden na een daartoe strekkende twee derde meerderheid in het House of Commons, of nadat de premier met een motie van wantrouwen was geconfronteerd en het House of Commons niet in staat was gebleken om een nieuwe premier aan te wijzen. Twee lastige hobbels, die de liberalen destijds voor regeringsdeelname hadden bedongen omdat ze bevreesd waren dat Cameron als premier anders op een voor hem gunstig tijdstip de coalitie kon opblazen door verkiezingen te organiseren. Bij deze hobbels kwam dat de Conservatieven geen meerderheid hadden sinds de vorige verkiezingen en dat het House of Commons niet meewerkte aan een toepassing van de Fixed Term Parliaments Act.

De oplossing: ontbinding van het House of Commons

Maar uiteindelijk werd de oplossing gevonden door een eenmalige wet aan te nemen, de zogenaamde Early Parliamentary Elections Act 2019: deze wet kondigt verkiezingen aan op 12 december 2019. En omdat de doctrine van de parlementaire soevereiniteit voorschrijft dat de wetgever niet zichzelf kan binden en dat een nieuwe wet een oudere kan overrulen, geldt deze nieuwe wet. En daarna herleeft nog steeds - of wederom - de Fixed Term Parliaments Act. Uiteraard was het ook mogelijk geweest om de Fixed Term Parliaments Act te wijzigen of in te trekken, maar daar was geen animo voor. Begrijpelijk, want het parlement had ontdekt dat bij een verdeeld parlement die wet mogelijkheden tot zeggenschap biedt.

Hert frappante is verder wel dat deze wet met eenmalige gelding werd aangenomen met 438 stemmen voor en 20 tegen, dus met een ruime twee derde meerderheid. Dat wil zeggen: de weg via de Fixed Term Parliaments Act was ook begaanbaar geweest voor ontbinding, zij het dat de huidige constructie via een nieuwe wet het parlement mede zeggenschap gaf over de datum van de verkiezingen, waar de wet aangeeft dat die op 12 december moeten plaatsvinden.

Nieuw staatsrecht

Zo heeft het Britse parlement het laatste decennium veel van het Britse staatsrecht herschreven: de bevoegdheid van de premier om (via het staatshoofd) het House of Commons te doen ontbinden is aan banden gelegd, en tevens is nu aangegeven dat het parlement zich ook kan bemoeien met de ontbinding en de verkiezingsdatum. Dat kan uiteraard allemaal weer anders worden als er een stabiele meerderheidsregering komt die de desbetreffende wetgeving gaat doen wijzigen. Maar of er voorlopig kans is op zo’n stabiele meerderheid, niet geplaagd door lastige coalities, valt te bezien.

De (deels nieuwe) Withdrawal Agreement

Hoe was het nu zover gekomen? Eind oktober had Johnson zijn nieuwe Withdrawal Agreement aan het parlement voorgelegd en gedaan gekregen dat een meerderheid ermee instemde (329-299): een (krappe) meerderheid dankzij de stremmen van de harde Brexiteers in zijn eigen fractie (de European Research Group), stemmen van eerder door hem uitgezette fractieleden, en 19 dissidente Labour parlementariërs. En dat was voor het eerst dat het House of Commons instemde met een deal: dat was May eerder drie keer niet gelukt. Sommige commentatoren weten dat aan Brexit fatigue.

Maar na dit succes(je) kreeg Johnson niet zijn zin dat het verdere wetgevingsprojecten binnen twee dagen moest worden afgewikkeld: deze ‘timeline’ werd verworpen met 322-308 stemmen, en dus zou het onmogelijk zijn om het Brexit traject nog te kunnen afronden voor 31 oktober 2019. En dus restte het uitstel dat de EU verschafte tot uiterlijk 31 januari 2020.

De aankomende verkiezingen

En dat wordt ook nog krap: want nu eerst verkiezingen, met de onzekerheid of er een stabiele regeringsmeerderheid volgt, en daarna het wetgevingstraject. Hoe dat zal gaan zal alleszins afhangen van de uitslag van de verkiezingen: De Brexit partij van Farrage doet maar in een beperkt aantal districten mee, en hijzelf is niet verkiesbaar. Aannemelijk is dat veel Brexit voorstanders op de conservatieven gaan stemmen, tenzij Labour ze weet over te halen met haar nieuwe verkiezingsprogramma. En dat geldt ook voor remainers: gaan die vol voor de liberaal-democraten of kiezen ze voor binnenlandse fiscale en sociaal-economische politiek? Gaat de SNP in Schotland (al dan niet gedeeld met Labour) de conservatieve zetels in Schotland terugwinnen? En wat betekent de Withdrawal Agreement voor het Noord-Ierse politieke landschap?

Een verkapt referendum?

Het woord is, zoals dat heet, nu aan de kiezer: niet een echt referendum over Brexit, maar toch ook wel een beetje. Al doet Labour erg zijn best de verkiezingen daar niet over te laten gaan.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar (vergelijkend) constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht.