Heel langzaam, maar toch gestaag?

Kleine stapjes

Het brexitproces gaat dan weer vooruit en dan weer achteruit. De voorwaartse stapjes zijn doorgaans klein maar lijken toch te leiden tot het ontkoombare einde van het EU-lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk. Of en wanneer de brexit er daadwerkelijk komt, hangt zowel van nationale Britse processen als van EU-besluiten over verlenging(en?) van de einddatum af. Wat is er de afgelopen paar weken zoal gebeurd en wat staat er op de planning?

Uitstel

Johnson heeft nolens volens de wil van het parlement gevolgd en zoals wettelijk voorgeschreven op 19 oktober 2019 om uitstel gevraagd tot uiterlijk 31 januari 2020. Dit uitstel gaat in als er voor die datum geen brexitdeal geaccordeerd is door zowel het Brits parlement als door de EU (Raad en Europees Parlement).

Er is een ietwat aangepaste overeenkomst tot stand gekomen tussen de regering Johnson en de EU, die als gezegd nog wel de parlementen aan beide zijden van het kanaal moet passeren. Als dat niet lukt voor 31 oktober, dient de Europese Raad unaniem te beslissen over uitstel en de lengte daarvan.

Na de overeenkomst tussen Johnson en de EU over de nieuwe uittredingsovereenkomst besliste het House of Commons dat daarover pas ten finale kan worden besloten als de wetgeving die de implementatie van de deal in Britse wetgeving moet verzorgen, is aangenomen door het parlement. Deze stap is ingegeven door de vrees van de meerderheid dat een instemming met de brexitovereenkomst de regering Johnson zou kunnen verleiden de brexit plaats te laten vinden zonder deze implementatiewetgeving aan te laten nemen. In dat geval zou er effectief sprake zijn van een harde Brexit. Als het House of Commons het consequent over één ding eens is, dan is het dat een harde Brexit moet worden voorkomen.

Wetgevingsproces

Vervolgens ging het House of Commons niet akkoord met de ook wel erg korte agenda voor behandeling van de benodigde wetgeving: het debat daarover had in enkele dagen zijn beslag moeten krijgen in beide parlementskamers. De meerderheid van het parlement wenste echter meer tijd, wat zeker niet zo gek is. Nu is de mogelijkheid ontstaan om allerlei amendementen in te voeren. Daarnaast is het niet uit te sluiten dat er meningsverschillen zijn tussen de beide kamers. Dit kan het proces nog meer vertragen.

Wel won Johnson de eerste stemming over de implementatiewetgeving, al was dat enkel een stemming in tweede lezing over de vraag of het voorstel verder kon worden behandeld. Deze stemming zou wel indicatief kunnen zijn van het verdere verloop van de stemmingen in het parlement, al ligt wel het gevaar van amendementen op de loer, met name ten aanzien van de gekozen oplossing voor de grens tussen Ierland en Noord-Ierland.

Een ander amendement zou het parlement zeggenschap kunnen geven over de mogelijkheid om de nu voorziene overgangsperiode tot eind 2020 met twee jaren te verlengen. Vrees is namelijk dat er eind 2020 nog geen duidelijke afspraken zullen zijn over een handelsovereenkomst tussen de EU en het VK, met als gevolgd dat er alsnog een harde brexit zou ontstaan.

Ontbinding?

Ondertussen kondigde Johnson een stemming aan voor 28 oktober over een mogelijke ontbinding van het House of Commons om nieuwe verkiezingen te realiseren op 12 december. De laatste berichten stellen dat de twee derde meerderheid die daar voor nodig is er niet in zit. Vanuit Labour is dat niet onbegrijpelijk, gezien de Conservatieven er veel beter voorstaan in de peilingen en de oppositie er op uit is om Johnson zo lang mogelijk op de pijnbank te houden door hem nederlagen te laten lijden bij allerlei stemmingen, temeer omdat de steun van de DUP inmiddels effectief weg is en Johnson zelf al eerder 21 partijleden uit de fractie zette. Labour kan dus pogen het blazoen te verfraaien door de regering steeds te laten struikelen en te hopen dat de kiezer hen daar uiteindelijk voor beloont. Dit is een wat destructieve strategie die naar mijn idee geen grote kans van slagen heeft, vooral niet als er op enigerlei moment toch een Brexit komt.

De brief van Johnson

Dan resteren nog twee losse eindjes. Het eerste betreft de brief van Johnson aan de EU: zonder zijn handtekening, maar wel op officieel briefpapier en vergezeld door een wel ondertekende side-letter waarin uitstel in effect wordt gerelativeerd. De EU lijkt zich om beide zaken weinig druk te maken; aanhangig is wel een procedure bij een Schotse rechter waarin gesteld wordt dat Johnson hiermee geen recht doet aan de opdracht om om uitstel te vragen. Nu is zo’n aanvraag redelijk vormvrij en had Johnson al eerder in een rechterlijke procedure aangegeven om uitstel te vragen. Dat hij tevens overduidelijk laat blijken zelf geen uitstel te wensen lijkt mij niet vreemd; het parlement kan hem immers met een vertrouwensvotum wegsturen.

Noord-Ierland

Het tweede betreft Noord Ierland. De deal van Johnson is ongunstiger voor de DUP dan de deal van May: het Noord-Ierse belang lijkt nu vermorzeld tussen de wens van Johnson voor een snelle Brexit en het gegeven dat er toch al geen regeringsmeerderheid is aan de ene kant en de druk van de EU en Ierland aan de andere kant. Volgens de gemaakte afspraken blijft Noord-Ierland weliswaar in de douane-unie van het VK maar volgt het in de praktijk de regels van de EU douane-unie (dus geen tarieven en grenscontroles tussen Noord-Ierland en Ierland maar mogelijkerwijs wel tussen Groot-Brittannië en het Ierse eiland) en blijft het vrijwillig in de interne markt. Hierbij komt de buitengrens van de EU voor wat betreft de douane-unie en de interne markt in de Ierse Zee te liggen. Dat is tegen het zere been van de DUP, waarvoor een oplossing zou kunnen zijn dat ook Groot Brittannië in de douane-unie zou blijven (maar dat verhindert dan wel het zelf sluiten van allerlei handelsverdragen die daarop inbreuk maken) en voorlopig vele interne marktregels zou blijven volgen (niet onhandig voor een soepele in- en export met de EU).

Beide voorstellen zijn echter niet populair bij de harde brexiteers. De Noord-Ierse deal kan beëindigd worden (maar pas na vier jaren na het einde van de overgangsperiode = pas per 2025) na een meerderheidsstemming (absolute meerderheid) in het Noord-Ierse parlement, en dat jaagt de DUP groter vrees aan: de ontwikkeling is dat de unionisten steeds verder worden teruggedreven in het Noord-Ierse parlemtent, en tegen 2025 wellicht overstemd zouden kunnen worden. De status quo zou op die manier stand kunnen houden tot na 2025.

De Unie: de toekomst van Noord-Ierland en Schotland

Daarbij moet ook bedacht worden dat de meerderheid van de Noord-Ieren, evenals de meerderheid van de Schotten, in het referendum van 2016 tegen een Brexit stemden. Wat is de Unie Johnson waard, met een eveneens morrend Schotland?

En wat als straks het VK de afspraken over Noord-Ierland aan de laars lapt en na de overgangsperiode besluit dat Noord-Ierland toch weer integraal binnen het VK in de pas moet lopen, met als gevolg een grens tussen noord en zuid? De vragen blijven zich opstapelen.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar (vergelijkend) constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht.