Feest der democratie: tijd voor een correctie
De eerste politieke stofwolk van het raadgevend Oekraïne-referendum is neergedwarreld. Het wordt tijd voor een staatsrechtelijke evaluatie van deze eersteling onder de Wet raadgevend referendum. Minstens zo belangrijk is een evaluatie, nu door regering en parlement een grondwetswijziging in eerste lezing is aangenomen waardoor wat nu een raadgevend referendum was, juridisch bindend wordt. Na de volgende verkiezingen wordt hierover door de nieuwe Tweede Kamer definitief besloten.
Eén kwestie is het dilemma waarin voorstemmers werden gebracht: konden ze niet beter weg blijven om de tegenstanders niet aan de dertig procent opkomst te helpen die voor een geldig advies nodig is, of zouden ze vrijelijk hun steun voor de goedkeuring door de volksvertegenwoordiging uitspreken? Dit dilemma is een gevolg van een weeffout in de wet. Aanvankelijk werd geen drempel ingebouwd. De logica was dat het immers om een advies en niet om een bindende kiezersuitspraak gaat. Het gewicht van het advies hangt samen met de opkomst, maar daar houdt het op; in wezen blijft de uitkomst een advies. Een drempel daarentegen suggereert dat een negatief advies onder die drempel geen waarde heeft en boven die drempel bindend is – en dit laatste is een raadgevend referendum per definitie niet, zou je denken.
Opkomstdrempel
We weten intussen beter. Juist door die drempel achtten zelfs de oppositiepartijen die vóór de Associatie zijn de referendum-uitkomst bindend, hoe juridisch onjuist dit ook is. “De uitkomst is geldig. Zo hebben we het afgesproken; dus moeten wij ons aan de uitslag houden”, aldus Pechtold op de avond van het referendum. Juist vanuit democratisch oogpunt zijn daar vraagtekens bij te plaatsen. Feit is dat een kleine minderheid van de kiezers de uitkomst van een door heel veel meer kiezers gelegitimeerd wetgevingsproces ongedaan maakten: er waren ongeveer 2,5 miljoen tegenstemmers in het referendum, terwijl bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen er 13 miljoen kiesgerechtigden waren, waarvan er bijna 9,5 miljoen meededen. En een meer relevant cijfer: de fracties die vóór de associatie stemden vertegenwoordigen ruim 7 miljoen kiezers.
Correctieve referenda zijn gebaseerd op de juiste gedachte dat een Kamermeerderheid op concrete dossiers niet altijd de voorkeur van de meerderheid van de kiezers weerspiegelt. Dit kan zich a fortiori voordoen in een meerpartijenstelsel als het onze. Een correctief mechanisme is vanuit democratisch perspectief dan ook te rechtvaardigen. Vanuit ditzelfde democratische perspectief kan echter pas sprake zijn van een echte correctie als de tegenstemmende kiezers een meerderheid is van de kiezers die de Kamermeerderheid kozen. Daarvan blijkt in het Oekraïne-referendum geen sprake. De Tweede Kamerfracties die vóór de Associatie stemden vertegenwoordigen ruim 7 miljoen kiezers. Kan een uitspraak van 2,5 miljoen tegenstemmers een democratisch legitieme correctie worden beschouwd op de besluiten genomen door vertegenwoordigers van 7 miljoen kiezers die voorstemden? Mij lijkt van niet. Eerder lijkt dit referendum een vetomacht toe te kennen aan die 2,5 miljoen kiezers die in de Tweede Kamer werden vertegenwoordigd door de fracties die tégen het Associatieverdrag stemden. De paradox van het Oekraïne-referendum is dat het de representativiteit van de stemverhoudingen in de Tweede Kamer bevestigt: de tegenstemmers zijn ongeveer gelijk aan het aantal kiezers dat door de fracties die in de Kamer tegenstemden worden vertegenwoordigd. Geen correctie dus, maar bevestiging van de democratische legitimiteit van het besluit dat de Tweede Kamer nam.
Minderheid als 'vetomacht'
Het Oekraïne-referendum is door zowel de oppositie als de regeringspartijen als bindend beschouwd, zij het in verschillende mate. Het percentage tegenstemmers was echter heel veel lager dan bij het grondwetsvoorstel de bedoeling is. Initiatiefnemer Heijnen stelde dat verwerping van een wet door ten minste 30 procent van het totale electoraat zou moeten plaatsvinden. Toegepast op de cijfers bij het Oekraïne-referendum, waarbij er bijna 13 miljoen (12.862.658) kiesgerechtigden waren, zou dit betekenen dat om de uitkomst bindend te maken een kleine 4 miljoen (3.858.798) tegenstemmers zouden moeten zijn geweest. Dan nog is het echter de vraag of, zoals is voorgesteld voor het bindend referendum, een derde van de kiezers een vetomacht moeten hebben over wat de kiezersvertegenwoordigers in meerderheid besluiten. Het zou betekenen dat alle referendabele wetsvoorstellen een meerderheid van twee derde van het electoraat vergen. Er moet dus ook bij de voorgenomen invoering van het bindende referendum nog eens goed worden nagedacht over de eisen die aan een bindende negatieve uitslag worden gesteld.
Hoe dit zij, het is wenselijk de in de Wet raadgevend referendum opgenomen drempel te heroverwegen. Eén mogelijkheid is om van het referendum weer een echt raadgevend referendum te maken, dus de opkomstdrempel weer te verwijderen. Een andere mogelijkheid is om de drempel zodanig in verhouding te brengen tot de gebruikelijke opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen, zodat het referendum daadwerkelijk een democratisch legitieme correctie kan zijn. Overwogen zou dan moeten worden met het referendum alleen wetgeving te laten corrigeren door wat ten minste bij benadering een meerderheid van het electoraat is, niet door een minderheid daarvan.
Daadwerkelijk correctief
Zou men toch een drempel willen definiëren, dan zou die niet alleen in verhouding moeten staan tot de omvang van het electoraat, maar zou die moeten worden uitgedrukt in termen van het aantal tegenstemmers in verhouding tot een aantal kiesgerechtigden, en dit aantal zou in proportie moeten staan tot het aantal opgekomen kiezers bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen. Dan is het daadwerkelijk correctief. Bovendien is dit de eenvoudigste manier om het dilemma van de voorstemmers weg te nemen. Voorstemmers kunnen gewoon wegblijven, want zij willen de door de volksvertegenwoordiging aangenomen wet helemaal niet weghebben. Alleen het aantal tegenstemmers dient beslissend te zijn voor het gewicht dat toekomt aan een referendumuitslag.
Zo is het trouwens ook geregeld in de in eerste lezing aangenomen grondwetsherziening tot invoering van een bindend correctief referendum: het gaat daar om “een meerderheid [die] zich tegen het voorstel van wet uitspreekt” en deze meerderheid moet een bij de wet te bepalen deel omvatten van kiesgerechtigden. Onbegrijpelijk dat dit bij het raadgevend anders is.
Leonard Besselink is hoogleraar constitutioneel recht aan de Universiteit van Amsterdam