Opinie Clingendael 'Barosso was de echte president'
Adriaan Schout i, Senior Research fellow at Clingendael Institute
Zijn imago is zwak, maar Barroso i versterkte de presidentialisering van zijn functie.
De EU kent meerdere ‘presidenten’. De afgelopen vijf jaar leek Herman van Rompuy i, de president van de regeringsleiders verzameld in de Europese Raad, de belangrijkste; de eurocrisis vroeg veel aandacht en improvisatietalent. Traditioneel zou Nederland dit jammer hebben gevonden. Als kleiner land zien we graag de supranationale commissie als het hart van de EU – en niet de regeringsleiders in de raad waar grote landen als Duitsland en Frankrijk de koers bepalen. Voor ons is daarom de ‘president’ van de commissie van groot belang, maar commissievoorzitter José Manuel Barroso geldt juist als een zwakkeling.
Presidentialisering
Officieel spreken we in het Nederlands over commissievoorzitter, maar de gangbare EU-term is president. De Duitse vertaling bijvoorbeeld is der Präsident, niet der Vorsitz. ‘President’ schetst ook eerlijker dat er in de EU sprake is van ‘presidentialisering’. De paradox van de afgelopen jaren is dat de ogenschijnlijk zwakke Barroso stevig heeft bijgedragen aan deze presidentialisering.
This time it's different
Na tien jaar als commissievoorzitter stopt Barroso na de komende Europese parlementsverkiezingen. Het EP i wil dat die gaan over de verkiezing van zijn opvolger, zodat het een echt parlement wordt dat daadwerkelijk een president aanstelt. Tot nu wezen de regeringsleiders die aan. De verkiezingsslogan geeft aan dat het nu menens is: This time it’s different. U kiest dus straks een commissiepresident, maar stelt die functie nog wat voor?
Barroso is door Europarlementariërs en nationale ambtenaren afgedaan als zwak en ongeïnspireerd. Hier is veel over te zeggen, maar er zijn belangrijkere zaken over hem te melden. Daarvoor moeten we kijken naar wat zijn afgelopen tien jaar betekend hebben voor de EU.
Eurocrisis en vijgenblad
De eurocrisis kenmerkte de voorbije jaren. We zagen vooral de regeringsleiders onder voorzitterschap van Van Rompuy rommelen van de ene eurotop naar de andere. Kranten stonden vol van too little too late en concludeerden dat de EU niet meer leek op een supranationale samenwerking, maar schitterde door intergouvernementalisering. Uiteindelijk is toch veel bereikt en Van Rompuy kreeg het imago van slimme compromissensluiter. Vergeet echter niet dat hij vooral het enige vijgenblad was waarachter Merkel haar macht nog enigszins kon verschuilen.
Gedeisd houden
Barroso symboliseerde de vergane glorie van de supranationale ambities. Hij kon weinig anders dan zich gedeisd houden. Lidstaten waren geconfronteerd met de uiterst gevoelige inperkingen van economische vrijheden en als soevereiniteit in het geding is, is het in de EU automatisch chefsache. Daarbij kwam een groeiende euroscepsis. Geen jaren dus voor de commissie om onnodig te provoceren.
Lidstaten deden ook hun best nieuwe bevoegdheden weg te houden bij de commissie. Zo eiste minister De Jager betrokkenheid van het IMF, omdat hij dacht dat die strenger zou zijn voor zuidelijke landen (wat een foute inschatting bleek).
Irritant maar niet onhandig
Barroso moest zijn gevechten dus zorgvuldig kiezen. Dat deed hij irritant, maar toch niet onhandig. De traditionele taak van toezichthouder op afspraken heeft hij streng bewaakt. Zijn commissie schrok niet terug voor gevoelige maatregelen, zoals bij de opsplitsing van ING of het verbieden van Duitse en Franse steun aan heilige koeien als Opel, Peugeot en Citroën. Sarkozy werd openlijk te schande gezet, nota bene tijdens een crisistop, over groepsuitzettingen van Roma waarbij mensenrechten werden geschonden. Onderwijl schreven kranten over de zwakke knieën en onzichtbaarheid van Barosso.
Reorganisatie van de commissie
Hij gebruikte de afgelopen jaren ook voor een reorganisatie van de commissie. Dit lijkt technocratisch, maar was hoge politiek. Om fragmentatie te doorbreken en de invloed van lidstaten terug te dringen, voerde hij een grootschalige herschikking van topfuncties door. Door topfuncties van alle lidstaten te rouleren durfde geen gekrenkt land zich te beklagen. Ook verbeterde de kwaliteit van voorstellen door invoering van geïntegreerde beleidsafwegingen – daar kan Nederland nog lessen uit trekken.
Barroso schroomde niet om ambitieuze en gevoelige voorstellen te produceren, bijvoorbeeld over federalisering van het economisch bestuur. Meest uitgesproken is zijn voorstel om commissarissen om te vormen tot ‘ministers’. Het EP is niet de enige die streeft naar regeringsvorming.
Band tussen commissie en EP
Tijdens zijn termijn werd de band tussen commissie en EP versterkt, onder meer door regelmatig overleg tussen de presidenten en door de aanbieding van de beleidsprioriteiten in een Prinsjesdag-achtige opening van het parlementaire jaar. Hiermee krijgt het EP, symbolisch, het werkprogramma een paar weken eerder dan de raad. Samen met de interne reorganisatie van de commissie hoopte Barroso zichtbaarder te zijn als politieke baas en politiek onafhankelijker te worden van nationale regeringen.
Kortom, Barroso heeft op drie borden geschaakt. Hij verdedigde de onafhankelijkheid van de commissie, zocht partnerschap met het EP in het wederzijdse belang van regeringsvorming, en probeerde de lidstaten te vriend te houden. Nu nemen de regeringsleiders gas terug, de crisismaatregelen zijn wel zo’n beetje genomen. Van Rompuy’s opvolger zal minder werk hebben. Wat rest is de versterkte samenwerking tussen EP en commissie met Europese regeringsvorming als inzet. Barroso, en niet Van Rompuy, lijkt daarmee de winnaar in de presidentenstrijd.
Minister Timmermans ziet die versterkte band met argusogen aan. Hij bepleitte in de Financial Times dat het werkplan van Barroso’s opvolger ook met de nationale regeringsleiders moet worden bepaald. Zijn poging om de raad te laten inbreken in de relatie tussen commissie en EP is een compliment voor Barroso’s presidentialisering. Onderschat Barroso dus niet en bedenk goed op welke president u stemt komend voorjaar. Want ook die kan gewiekst verder willen bouwen aan de presidentialisering.
Dit artikel is op 10 januari 2014 verschenen in NRC.