Opinie Clingendael: Turkije: ‘misrekening’ bij de toetredingsonderhandelingen?

Jan Marinus Wiersma, Senior Visiting Fellow at the Clingendael Institute

In oktober van elk jaar publiceert de Europese Commissie i een rapport over de staat van de uitbreiding van de EU i en doet zij aanbevelingen aan de Europese Raad i over vervolgstappen. Veel aandacht krijgen de rapporten niet meer.

Uitbreiding van de EU is geen populair onderwerp, zoals uit elk recent eurobarometer onderzoek blijkt. De EU heeft dringender problemen, de eurocrisis bijvoorbeeld. Komend EU-voorzitter Griekenland heeft uitbreiding ook niet op zijn prioriteitenlijst staan, ondanks dat het grenst aan het voormalige Joegoslavië.

De verantwoordelijke eurocommissaris Füle i blijft echter optimistisch en legt keer op keer de nadruk op de geboekte vooruitgang. Haperingen in het proces zijn veeleer te wijten aan de kandidaatlidstaten zelf of de Raad van Ministers i, die aan de rem trekt.

Zes kandidaatstaten

Het veld is overzichtelijker geworden. In juli van dit jaar is Kroatië tot de EU toegetreden. Er staan nog zes landen op de officiële wachtlijst. Kosovo heeft de formele kandidaatstatus nog niet. Aan kandidaatlidstaten worden steeds zwaardere eisen gesteld, vooral op het gebied van de rechtsstaat. Het voospellen van einddata is daarom moeilijk. Het land met de beste papieren, IJsland, heeft onder druk van de bevolking de onderhandelingen gestaakt. Een referendum moet nu uitwijzen of ze hervat mogen worden.

Verder wordt er nog met Montenegro onderhandeld en gaan in januari 2014 de gesprekken met Servië van start. Zolang Macedonië geen akkoord met Griekenland weet te bereiken over de naam van het land – en daar ziet het voorlopig niet naar uit – zal er geen beweging in het proces komen. Bosnië-Herzegovina is te fragiel om als kandidaatlid serieus te nemen. In Albanië zijn dit jaar voor het eerst nationale verkiezingen goed verlopen en nu wil de Europese Commissie het land kandidaatstatus verlenen.

Ik vraag me af of de Europese Raad dit advies zal overnemen omdat de regeringsleiders liever nog een poosje de kat uit de boom kijken bij dit land met zijn zeer gepolariseerde samenleving. Zolang Kosovo geen internationaal erkende staat is, kan over EU-lidmaatschap überhaupt niet gesproken worden. Geen verrassingen dus dit jaar.

Onduidelijk eindstadium

Er is één uitzondering op de voorspelbare inhoud van de rapportages. De Europese Commissie kondigde aan dat het de onderhandelingen met Turkije weer wil oppakken door een nieuw hoofdstuk te openen. De onderhandelingen zijn de afgelopen jaren om verschillende redenen tot stilstand gekomen. Turkije is veranderd, het zelfvertrouwen van het land is fors toegenomen en het wil als gelijke partner behandeld worden, hetgeen door de aard van het onderhandelingsproces niet altijd mogelijk is.

De Turkse regering staat minder open voor kritiek vanuit de EU. Dat ervoeren Nederlandse parlementariërs onlangs nog toen zij vragen stelden over politiegeweld en daarvoor door de Turkse premier werden bekritiseerd. Daar komt de onduidelijkheid van de EU over het einddoel van de onderhandelingen nog eens bij. Wordt het volwaardig lidmaatschap of iets anders? Waarom zou Turkije concessies doen aan de EU als het niet weet wat het uiteindelijke eindstadium is?

Daarbovenop kwamen de ‘strafkortingen’ van de EU: omdat Turkije Cyprus niet erkend heeft als lid van de EU, weigert Brussel al jaren over een aantal onderhandelingshoofdstukken te praten. Frankrijk heeft een aantal andere hoofdstukken in de ijskast laten zetten omdat gesprekken daarover teveel vooruit zouden lopen op eventueel lidmaatschap. De optelsom van dit alles was dat het proces alleen nog op papier bestond en resultaat verder weg dan ooit.

In juni van dit jaar werd op Frans voorstel het principebesluit genomen om een onderhandelingshoofdstuk te openen. Dat betreft het tamelijk onschuldige chapiter dat gaat over regionaal beleid en hoe om te gaan met EU-subsidies na toetreding. Uitvoering van het besluit werd onder Duitse druk uitgesteld. De wijze waarop de Turkse regering was omgegaan met de demonstraties in het Gezipark van Istanbul speelde hierbij een rol. De EU-ministers spraken af de oktoberrapportage van commissaris Füle af te wachten en pas daarna een definitief besluit nemen. Zo geschiedde. Op 22 oktober besloten zij, na lezing van de rapporten, het hoofdstuk 22 te openen.

Naar buiten toe ontstond zo het beeld dat de EU de onderhandelingen serieus nieuw leven in wil blazen. Die indruk is niet helemaal terecht. Er is geen sprake van een plotselinge doorbraak, hoogstens van een positief signaal. De scepsis blijft groot, zowel bij de politici als bij het grote publiek. In september van dit jaar verklaarde de Turkse Europaminister Egemen Bagis nog dat hij weinig vertrouwen meer had in een positieve uitkomst van het onderhandelingsproces.

Kern van de relatie EU-Turkije

Dat daarin nu toch een klein stapje vooruit wordt gemaakt, kan verklaard worden door de ietwat andere opstelling van Frankrijk, door het samen optrekken rond het gewelddadige conflict in Syrië en doordat de Duitse verkiezingen achter de rug zijn. Ook heeft premier Erdogan onlangs een pakket voorstellen gedaan, die de situatie van de Koerden moet verbeteren en het politiek bestel opener moet maken. Dat laatste is deels een reactie op de gebeurtenissen in het Gezipark.

De Europese Commissie heeft ingespeeld op de onstane onderhandelingsruimte, hoe beperkt deze ook is. Brussel laat zo zien dat het onderhandelingsproces nog leeft. Het is alleen erg jammer dat daarvoor een relatief onbelangrijk onderhandelingshoofdstuk wordt geopend: nummer 22 van de 35. Het was beter geweest als Eurocommissaris Füle tot 23 en 24 had doorgeteld: de onderhandelingshoofdstukken die betrekking hebben op democratie, de rechtsstaat, mensenrechten en minderheden. Door deze te openen zou tot de kern van de relatie tussen de EU en Turkije worden doorgedrongen en tegelijk worden ingespeeld op de voorstellen van Erdogan. Een majeure test dus.

Een dergelijke stap zou ook passen in de nieuwe systematiek die de Commissie bij andere onderhandelingen zoals met Montenegro hanteert: begin en eindig met de hoofdstukken 23 en 24. Helaas voor de Europese Commissie is hiervoor op dit moment blijkbaar onvoldoende draagvlak bij de lidstaten. Zolang een meerderheid van de EU-bevolking wantrouwend tegenover Turkije staat en anti-Europese krachten hoge ogen zullen gooien bij Europese verkiezingen, zal het bij kleine stappen blijven.