Analyse Clingendael 'Waarom deze bankenunie niet zo'n goed idee is voor Nederland'

Door Jean Wanningen, redacteur DDS Finance International

In juni vorig jaar besloten de regeringsleiders van de aangesloten EU-lidstaten tot de vorming van een bankenunie. Het doel daarvan was om voortaan te voorkomen dat banken in ernstige financiële problemen zouden komen.

Ernstige financiële problemen zoals nu met de eurocrisis het geval zijn, waarbij de belastingbetaler als 'lender of last resort' optreedt. De regeringsleiders besloten verder dat die bankenunie uit drie pijlers zou moeten bestaan:

• - 

  een professioneel toezicht op alle Europese systeembanken met een balanstotaal groter dan € 30 miljard
• - 

  een Europees afwikkelmechanisme voor slechte leningen en 'bad banks'
• - 

  een Europees depositogarantiestelsel, dat er voor moet zorgen, dat alle spaarders tot een ton gevrijwaard blijven van verlies van hun spaargeld bij
• - 

  een eventueel toekomstig faillissement van een bank.

Voorwaar, dat klinkt toch heel redelijk en goed? Wie zou het hiermee oneens kunnen zijn?

ECB krijgt te veel toezicht

De gekozen route van de Europese regeringsleiders en de opzet van deze bankenunie zijn mijns inziens echter - helaas - verkeerd. Zo is ervoor gekozen om de ECB (Europese Centrale Bank) het toezicht te laten uitoefenen op die Europese systeembanken. Dat zijn er zesduizend.

Om te beginnen worden de belangrijkste 124 banken onder toezicht gesteld. Maar de ECB heeft hier helemaal geen ervaring mee en moet duizend nieuwe medewerkers werven, die allemaal ingewerkt moeten worden. Bovendien heeft ze geen sturende middelen ter beschikking om pro-actief in te grijpen als het in een bepaalde lidstaat misgaat, alleen achteraf.

Maar misschien het belangrijkste bezwaar om de ECB dit toezicht te laten vervullen is, dat daarmee de onafhankelijke positie (die de ECB althans op papier zegt te hebben) verder onder druk komt te staan. Immers, niet alle banken in alle lidstaten hebben in dezelfde mate last van slechte activa of onderkapitalisatie. Dat wordt dus politiek touwtrekken, waar zorg dragen voor prijsstabiliteit en inflatiebeteugeling de hoofdtaken van de ECB zouden moeten zijn.

Niet politiek trouwtrekken, maar zorg dragen voor prijsstabiliteit en inflatiebeteugeling moeten de hoofdtaken van de ECB zijn

Bovendien kan men vraagtekens plaatsen bij de uit te voeren 'stresstesten' van de banken in kwestie. Dat heeft in het verleden zeer teleurstellende resultaten opgeleverd. We hoeven maar te denken aan de Belgisch-Franse bank Dexia, die kort voor haar faillissement nog met vlag en wimpel slaagde voor de toenmalige stresstest. Waarom zou het nu wel beter gaan?

Men had moeten kiezen voor de European Banking Authority (EBA) als toezichthouder en die organisatie van voldoende middelen en tijd moeten voorzien om de klus naar behoren te klaren.

Immers, de EBA heeft:

• - 

  wél ervaring met samenwerking met nationale toezichthouders
• - 

  een essentiële bijdrage geleverd aan het opstellen van één rulebook voor financiële dienstverlening
• - 

  een cruciale rol vervuld bij de totstandkoming van herkapitalisatie van grote kredietinstellingen binnen de Unie
• - 

  een blauwdruk geschreven voor de ECB over deze kwestie.

One state, one vote

Maar ik zie nog meer bezwaren. Het 'Single Supervisory Mechanism' (SSM), zoals het toezichthoudend orgaan van de ECB heet, kent een 'one state one vote' principe. Dat wil zeggen dat de stem van elk EU-land, binnen en buiten de eurozone dus, even zwaar telt in de besluitvorming.

Bovendien moet zowel een meerderheid van EU-landen binnen als buiten de eurozone instemmen met een besluit. Die besluiten kunnen betrekking hebben op ingrijpende maatregelen met betrekking tot herkapitalisatie van lokale banken. Daarbij gaat het dan niet om een paar kwartjes, maar om miljarden.

Dit kan betekenen dat er besluiten worden genomen die gunstig uitpakken voor landen met grote financiële problemen en ongunstig voor landen, die de rekening vervolgens moeten betalen. Nederland behoort met haar relatief gezonde financiële sector tot de laatste groep landen.

Hiernaast voorzie ik ook problemen in de rolverdeling tussen nationale centrale banken en de ECB. Met zoveel onervarenheid aan de zijde van de ECB,  onduidelijke mandaatregelingen en tegengestelde nationale belangen is het niet de vraag óf, maar wanneer die problemen zich zullen voordoen.

Dan het 'Single Resolution Mechanism' (SRM), de Europese 'stroppenpot' waar alle slechte leningen in terecht moeten komen. Het is de bedoeling dat eerst de junior bondholders, de aandeelhouders en het land waarin de bank gevestigd is 'aan de beurt' komen om de kosten te dragen. Maar iedereen met kennis van zaken weet, dat de landen in Latijns Europa (en daar hoort Frankrijk nadrukkelijk bij) geen geld hebben om de gatenkaas van hun nationale bankbalansen te dichten.

Die factuur ploft dus bij de noordelijke banken op de mat. En als die onvoldoende vermogen hebben, wie wordt dan geacht het vermogen aan te vullen? Juist, de belastingbetaler. Dat wil zeggen, de Duitse, Nederlandse, Oostenrijkse, Finse en Luxemburgse belastingbetaler.

Nederland onevenredig hard getroffen

Een ander bezwaar tegen deze oneigenlijke 'risicodeling' van leningen van gezonde en ongezonde banken is, dat Nederland met haar omvangrijke financiële sector onevenredig hard getroffen zal worden door deze operatie.

Het zal de sector banen kosten, geld en waardeverlies op de beurs. Bovendien kan de vraag worden gesteld waarom het Nederlandse bankwezen, laat staan de Nederlandse belastingbetaler, op zou moeten draaien voor de fouten die door andere Europese 'familieleden' zijn gemaakt.

Een principiële vraag, waarvan ik vind dat die voorgelegd zou moeten worden aan de bevolkingen van de lidstaten die het betreft. Per referendum. Temeer, daar het nu zo geregeld is dat de Europese Commissie op eigen initiatief kan vaststellen of een bepaalde bank niet meer levensvatbaar is.

Nog een bezwaar  in mijn ogen is dat (een dochterentiteit van) het European Stability Mechanism (ESM) gebruikt wordt om individuele banken te herkapitaliseren. Via een truc is dit al gebeurd in Spanje. Weliswaar als achtervang, maar toch.

Hiervoor is het ESM echter nooit bedoeld. Bovendien is bij de eerste steunronde aan de noodlijdende Spaanse bankensector het preferente crediteuren karakter van het geleende ESM-geld losgelaten. Ook al een inbreuk op het oorspronkelijke ESM-verdrag.  En tenslotte is het door de banken te vormen eigen 'resolutiefonds' van € 55 miljard, dat in 10 tot 15 jaar opgebouwd zou moeten worden, volstrekt ontoereikend. Een druppel op een gloeiende plaat.

Dan, de derde en laatste pijler: het Europees Depositogarantiestelsel. Bedragen tot € 100.000 zouden worden gegarandeerd voor elke EU-ingezetene. Ik vraag mij af waar men het geld daarvoor vandaan wil halen, want dat is er helemaal niet. Onze drie grootse banken (RABO, ING en ABNAMRO) hebben niet eens voldoende kapitaal gehad om de depositohouders van het bescheiden SNS op zich te nemen, zoals voorgeschreven in het Nederlandse depositogarantiestelsel.

Ook hier is de factuur bij de belastingbetaler op de mat geploft.

Alternatief voor deze bankenunie

Samenvattend: de bankenunie, zoals deze thans vormgegeven wordt, is een slecht plan dat de problemen niet oplost en de rekening neerlegt bij de onschuldige burgers van de noordelijke lidstaten. De oplossing die men had moeten kiezen was om het toezicht onder te brengen bij de EBA.

Daarnaast verdient het aanbeveling om een Special Purpose Vehicle (SPV) op te richten, die belast wordt met de afwikkeling van de slechte leningen en die gefinancierd wordt door de winstinhoudingen bij alle Europese banken. Ook de Duitse regio banken die nu de dans ontspringen.

Deze SPV wordt van kapitaal voorzien door de ECB, die daarvoor in ruil bankaandelen ontvangt als onderpand. Het idee is dat de Europese banken de tijdelijke kapitaalsteun terugbetalen via dat SPV aan de ECB uit winstinhoudingen. Daarvoor is het uiteraard nodig dat de economieën van de zwakke lidstaten zich kunnen herstellen.

Daar is weer voor nodig dat er een Europees systeem komt van wisselkoersen. Zo kunnen zwakke landen voor wie de euro veel te duur is monetair devalueren en een landenspecifiek rentebeleid kunnen ontwikkelen. Maar dan dient er wel eerst een einde te worden gemaakt aan de one-size-fits-none-euro.