Opinie Clingendael: Akkoord tussen Servië en Kosovo niet het laatste woord

Jan Marinus Wiersma i is senior visiting fellow van Instituut Clingendael

DEN HAAG - Op vrijdag 18 april tekenden de premiers van Servië, Ivica Dacic, en van Kosovo, Hasim Thaci, een akkoord over de relaties tussen de twee landen. De overeenkomst kwam tot stand onder zware druk van de EU. Maandenlang zag het ernaar uit dat de gesprekken op niets zouden uitlopen. Een mislukking zou echter voor beide landen ernstige gevolgen hebben - de start van onderhandelingen over het EU lidmaatschap van Servië zou op de lange baan geschoven worden en Kosovo zou het uitzicht op het sluiten van een Stabilisatie- en Associatie Verdrag met de EU verliezen. Dit - de aantrekkingskracht van de EU is nog steeds groot in de regio - vonden beide partijen klaarblijkelijk te riskant.

Einde aan parallelle structuren

Het nu bereikte resultaat gaat veel verder dan de technische samenwerking die de afgelopen jaren vorm heeft gekregen. Servië accepteert nu met zoveel woorden het gezag van de Kosovaarse autoriteiten over Kosovaren van Servische oorsprong die in een aantal enclaves en in het noorden van dat land wonen. Aan bestaande parallelle structuren wordt nu officieel een eind gemaakt. In ruil voor deze erkenning krijgen de Servische gemeenschappen een grote mate van zelfbestuur.

Een gevoelig punt was de rol van de Kosovaarse politie in gebieden waar Serviërs de meerderheid vormen. Het akkoord bepaalt dat heel Kosovo - dus ook de Servische delen - onder de nationale politie vallen en dat Servische agenten hierin worden geïntegreerd. In ruil voor deze concessie van Servische kant, is tevens vastgelegd dat politiecommandanten in de Servische gemeenschappen van Servische komaf moeten zijn. Ook schijnt in overeenstemming met de NAVO een toezegging te zijn gedaan dat Kosovaarse veiligheidstroepen in het noorden niet mogen optreden.

De weg naar vreedzame dialoog en EU-lidmaatschap

In de noordelijke stad Mitrovica en omgeving wordt al heftig geprotesteerd tegen het doorknippen van de banden met het moederland. Dit deel van Kosovo is een schemerzone geworden waar lokale politici met een twijfelachtige reputatie de dienst uitmaken en bescherming bieden aan illegale activiteiten. Een normalisatie zou het einde van hun invloed kunnen betekenen. Het zal van Servië, Kosovo en de aanwezige internationale gemeenschap (NAVO en EU) nog de nodige inspanningen vergen om het noorden te 'pacificeren' en een vreedzame dialoog tussen lokale bevolkingsgroepen tot stand te brengen.

In Belgrado werd, nadat het resultaat bekend was geworden, onmiddellijk geroepen dat het akkoord geen officiële erkenning van de onafhankelijkheid van Kosovo impliceert. In het betreffende document wordt met geen woord gerept over de status van het land. In eerdere versies zou gestaan hebben dat Servië het buurland niet zou verhinderen om aansluiting te zoeken bij de VN en de OVSE. Die passage is blijkbaar vervangen door één waarin wordt gezegd dat beide landen elkaar niets in de weg zullen leggen bij hun poging lid te worden van de EU.

Voorlopig hoeft de onduidelijkheid over de status van Kosovo voortgang in de relaties met Brussel niet te belemmeren. Volgens de Europese Commissie i kan met Pristina een associatieakkoord worden gesloten zonder erkenning van het land door de vijf EU leden die dat nog niet gedaan hebben - lidstaten met grote minderheden die bang zijn voor separatistische bewegingen.

Op den duur zal de statuskwestie toch weer opspelen, zeker als EU lidmaatschap in zicht komt. Zolang Servië (met behulp van Rusland) VN erkenning van Kosovo kan blokkeren, zal er geen sprake zijn van een volwaardige staat die lid kan worden van de EU. En zolang de statuskwestie niet is geregeld, zullen de vermelde lidstaten waarschijnlijk niet instemmen met een Kosovaars EU lidmaatschap. Er is dus nog steeds werk aan de winkel voor EU buitenland minister Cathy Ashton om het laatste juridische obstakel weg te nemen.

Rol EU-uitbreiding bij oplossing regionale conflicten

Niettemin verdient de EU een pluim. Ik heb er vaak op gewezen dat alleen hameren op de lidmaatschapsvoorwaarden, wanneer het gaat over de EU-aspiraties van de Westelijke Balkan, niet voldoende is om de weg voor deze landen vrij te maken. Een strikt toetredingsbeleid moet gekoppeld worden aan inspanningen van de EU om regionale conflicten op te lossen. In het geval van Servië en Kosovo lijken deze inspanningen nu succes te hebben. Misschien dat dit Macedonië en Griekenland aanspoort om hun conflict over de naam van de voormalige Joegoslavische republiek eindelijk eens op te lossen. En ik hoop dat de Europese keuze, die Belgrado en Pristina gemaakt hebben, de politici van Bosnië en Herzegovina zal aansporen om hun interne (deel etnische) tegenstellingen te overbruggen.

Tenslotte moet ik toegeven dat ik fout zat toen ik bijna een jaar geleden de verwachting uitte dat de regeringswissel in Servië tot een minder pro-Europese koers zou leiden en dat door het aantreden van een meer nationalistische georiënteerde coalitie het moeilijker zou worden om de dialoog met Pristina succesvol af te ronden.

Ik heb me blijkbaar vergist - gelukkig maar. Rationele afwegingen van de werkelijke belangen van beide landen en de pro-Europese houding van veel Serviërs hebben uiteindelijk de doorslag gegeven. De vorige regering had bovendien een politieke context geschapen die de nieuwe president Nikolic - nota bene ooit aanhanger van de van oorlogsmisdaden beschuldigde Seselj - en premier Dacic - nota bene ooit de woordvoerder van Milosevic - weinig ruimte verschafte voor een radicale koerswending.

De wonderen zijn de wereld nog niet uit. Nationalisten zijn soms de aangewezen personen om in kwesties van nationale identiteit een uitweg te vinden. De DSS, de partij van de wegbereider van het akkoord, de voormalige president Boris Tadic, heeft zich tegen de overeenkomst gekeerd en eist een referendum want nationale belangen zouden verkwanseld worden. Over politiek opportunisme gesproken.