Grondwet en internationale rechtsorde
De Grondwet wordt vaak de hoogste wet genoemd. Sinds de jaren vijftig erkent de grondwet zelf echter het bestaan van nog hoger recht: het internationaal recht. De introductie van grondwetsbepalingen hierover in 1953 besliste juridische debatten die al lang gaande waren.
Tegenwoordig staan de artikelen over de internationale rechtsorde opnieuw ter discussie. Dat komt vooral door de steeds verder toenemende internationale en Europese samenwerking. Voornaamste pijnpunt is de bescherming van de burger: kunnen grondwet of parlement deze nog wel op zich nemen nu zij het internationale recht boven zich moeten erkennen?
Inhoudsopgave van deze pagina:
Dat de Nederlandse grondwet ondergeschikt is aan internationale verdragen is niets nieuws. In principe gaat internationaal recht - recht dat is vastgelegd in verdragen en in besluiten van internationale organisaties - altijd boven nationaal recht. Voor de gewone burger is er daarbij weinig aan de hand. Internationaal recht richt zich immers op de verhouding tussen staten, nationaal recht op de verhouding tussen staat en burger. Wanneer een internationaal verdrag of besluit toch de burger wil bereiken, zal dat in principe dus steeds in nationale wetten of regels moeten worden ‘vertaald’.
Vooral sinds de Tweede Wereldoorlog is er echter steeds meer internationaal recht dat zich wel degelijk direct op de burger richt. Dit recht is zowel te vinden in verdragen (bijvoorbeeld het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens i (EVRM)) als in besluiten van internationale organisaties als de Europese Unie i en de Verenigde Naties i.
De Nederlandse grondwet heeft voor dit specifieke internationale recht regels opgesteld. In artikel 94 regelt de grondwet dat verdragsbepalingen die zich richten op personen in plaats van op staten - de zogenaamde ‘ieder verbindende bepalingen’ – voor nationale regels gaan zonder dat de nationale staat daar nog tussen hoeft te komen (er is dus ‘rechtstreekse werking’). Vertaling van deze bepalingen naar nationale wetgeving - vaak omslachtig - is in Nederland dus niet nodig. Wel eist de grondwet dat het verdrag door het Nederlandse parlement is goedgekeurd en dat de internationale regels voldoende bekend zijn gemaakt.
Naast de route van artikel 94 is er nog een andere manier waarop internationaal recht direct in de Nederlandse rechtsstaat doorwerkt. Voor het recht van de EU geldt namelijk in veel gevallen dat het altijd direct naar de burgers doorwerkt, of het nu voldoet aan de eisen van de nationale grondwet of niet. Deze uitzonderingspositie van het EU-recht is vastgelegd in uitspraken van het Europese Hof van Justitie i. Het Hof bepaalde daarin dat de EU in dit geval niet als een normale internationale organisatie moet worden beschouwd, maar als een soort ‘superstaat’ die zelf een directe relatie met haar burgers heeft.
Een ‘gat’ in de grondwet
In verhouding met andere Europese grondwetten laat de Nederlandse grondwet veel ruimte voor internationaal recht. Dat is niet alleen te zien aan artikel 94. Bijzonderder nog is de mogelijkheid dat Nederland internationale verdragen kan sluiten die in strijd zijn met de grondwet.
Dit betekent dat internationale verdragen de grondwet als het ware kunnen veranderen zonder dat daarvoor de zware herzieningsprocedure moet worden gevolgd. Ook dit zogenaamde ‘gat’ in de grondwet is wel aan regels gebonden. In artikel 91 lid 3 staat dat in zo’n geval het parlement het verdrag met een 2/3 meerderheid moet goedkeuren. Het open karakter van de Nederlandse grondwet voor internationaal recht wordt tenslotte nog onderstreept door artikel 90 van de grondwet, waarin bepaald is dat de Nederlandse staat de internationale rechtsorde moet bevorderen.
De bepalingen over de internationale rechtsorde in de grondwet dateren van de grondwetsherzieningen van 1953 en 1956. Net als nu stond toen de invloed van het nationale parlement centraal. Het perspectief was echter wel heel anders. Bijna terloops kwam toen bovendien het ‘gat’ in de grondwet tot stand.
Invloed van het parlement
Oorspronkelijk bepaalde de grondwet over internationale verdragen slechts dat deze, als onderdeel van de ‘buitenlandse betrekkingen’, tot de bevoegdheid van de Koning behoorden. Dit was het Nederlandse parlement een doorn in het oog. In 1922 was aan deze regeling al wel toegevoegd dat voor de ‘bekrachtiging’ van verdragen de goedkeuring van het parlement vereist was. Die eis werd echter vaak omzeild door een overeenkomst met een ander land ‘tractaat’ te noemen. In 1950 werd dan ook een speciale commissie ingesteld die een andere rol van het parlement in de buitenlandse betrekkingen moest onderzoeken (de Commissie-Van Eysinga). Deze raakte al snel verzeild in een bijna taalkundige discussie over de begrippen ‘verdrag’ en ‘tractaat’.
Het zelfde gebeurde met de Staatscommissie-Van Schaik i die de aanbevelingen van de Commissie-Van Eysinga moest vertalen in voorstellen voor grondwetsherziening. Om te voorkomen dat het parlement opnieuw macht zou verliezen door een definitie, besloot deze om voortaan het woord ‘overeenkomst’ te gaan gebruiken. Verder werd er een andere goedkeuringsprocedure ingevoerd. Het parlement kon voortaan ook met verdragen instemmen door ze stilzwijgend goed te keuren. Met het toenemend aantal verdragen kon dat geen kwaad.
Vanuit de huidige discussie is het opmerkelijk dat de Commissie-Van Schaik niet alleen voor verdragen parlementaire goedkeuring wilde eisen, maar ook voor besluiten van internationale organisaties. Commissielid A.N. Molenaar i had hierop aangedrongen. De regering nam dit voorstel echter niet over. Waarschijnlijk wilde ze niet dat het parlement de prille ontwikkeling van internationale organisaties te veel zou ophouden.
De Europese Defensie Gemeenschap en het ‘gat’ in de grondwet
Terwijl de invloed van het parlement op internationale samenwerking direct een centraal thema was in de grondwetsherziening van 1953, was de doorwerking van internationaal recht dat pas veel later. Regeling daarvan leek eerst overbodig, omdat internationaal recht in principe altijd boven nationaal recht gaat. De grondwet stond hieraan niet in de weg. Het enige dat de Staatscommissie-Van Schaik hierover wilde regelen, was dat er betere regels kwamen over niet alleen de parlementaire controle op die verdragen maar ook over de bekendmaking ervan. Het huidige artikel 91, leden 1 en 2 bevat een ingekorte versie van die voorstellen.
Volgens de Staatscommissie-Van Schaik golden dezelfde principes voor de overdracht van bevoegdheden aan supranationale organisaties. Zo lang de grondwet niet letterlijk bepaalde dat een bevoegdheid alleen door een nationaal orgaan mocht worden uitgeoefend, kon er niets op tegen zijn wanneer een volgens de juiste procedures gesloten verdrag een bevoegdheid aan een internationaal orgaan overdroeg. Omdat hier in de praktijk wel verwarring over bestond, besloot de commissie hierover toch een artikel in de grondwet op te nemen: het huidige artikel 92.
Dat deze bepalingen toch niet voldoende waren, bleek tijdens de parlementaire behandeling van de voorstellen. Gelijktijdig onderhandelde Nederland over de oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap (EDG). Deze organisatie was volgens veel politici in strijd met de grondwet. De grondwet bepaalde toen namelijk nog dat defensie een nationale taak was. Het parlement aarzelde daarom om met het EDG-verdrag in te stemmen. In feite zou het parlement alleen met het verdrag mogen instemmen wanneer eerst de grondwet werd gewijzigd. Omdat een grondwetsherziening veel tijd zou kosten en de verdragspartners op Nederland wachtten, leek een impasse onvermijdelijk.
De Staatscommissie-Van Schaik kreeg het verzoek een oplossing te bedenken. Dat leidde tot strijd binnen de commissie: sommige commissieleden vonden dat internationaal recht ook nu voorging en dat er dus helemaal geen probleem bestond. Een meerderheid van de commissie adviseerde echter om een speciale procedure in te voeren voor dit soort situaties. Deze hield in dat het parlement met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 zou kunnen instemmen met verdragen die in strijd waren met de grondwet. Het zogenaamde ‘gat’ in de grondwet was een feit.
Het verdrag tot oprichting van de EDG was het eerste verdrag dat via deze procedure werd goedgekeurd. Overigens trad het nooit in werking, omdat één van de verdragspartners, Frankrijk, het uiteindelijk nooit ratificeerde. Daarna werd artikel 91.3 bijna nooit meer toegepast omdat er maar weinig internationale verdragen letterlijk in strijd waren met de grondwet. In feite kregen daarmee de tegenstanders van de bepaling toch nog een beetje gelijk: internationaal recht werd ruim voorrang geboden ten opzichte van de Nederlandse grondwet.
Oorlog of rechtsorde?
Een bijzondere kwestie die de Staatscommissie-Van Schaik pas na veel discussie oploste, was die van de oorlogsverklaring. De Commissie-Van Eysinga had deze onder leiding van de optimistische volkenrechtsdeskundige W.J.M. van Eysinga geschrapt. Vanwege de nieuwe internationale samenwerking in de Verenigde Naties en de NAVO verwachtte de commissie dat er in de toekomst geen eenzijdige oorlogsverklaringen meer mogelijk waren. De Staatscommissie-Van Schaik wilde toch de juridische mogelijkheid hiertoe niet schrappen. Om de vreedzame intenties te onderstrepen voegde ze aan dit artikel echter toe dat de regering in de eerste plaats moest streven naar ontwikkeling van de internationale rechtsorde (het huidige artikel 90).