Aanbeveling 2016/1318 - Richtsnoeren voor de bevordering van bijna-energieneutrale gebouwen en beste praktijken om te waarborgen dat in 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutrale gebouwen zijn

AANBEVELING (EU) 2016/1318 VAN DE COMMISSIE

van 29 juli 2016

betreffende richtsnoeren voor de bevordering van bijna-energieneutrale gebouwen en beste praktijken om te waarborgen dat in 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutrale gebouwen zijn

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 292,

Overwegende hetgeen volgt:

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

Gedaan te Brussel, 29 juli 2016.

Voor de Commissie

Miguel ARIAS CAÑETE

Lid van de Commissie

• (1) 

  Zie „Energy, transport and environment indicators, 2012 edition”, Europese Commissie. Ten behoeve van deze raming is het eindenergieverbruik van de huishoud- en de dienstensector gecombineerd. Dit omvat bijvoorbeeld het elektriciteitsverbruik van apparaten, maar niet het energieverbruik van industriële gebouwen.

• (2) 

  SWD(2014) 255 final.

• (3) 

  Pakket energie-unie, COM(2015) 80 final.

• (4) 

  COM(2013) 483 final/2.

BIJLAGE

• 1. 

  INLEIDING

Doordat in de nationale bouwvoorschriften efficiëntie-eisen zijn opgenomen, gebruiken nieuwe gebouwen momenteel slechts de helft van de energie die typische gebouwen uit de jaren tachtig van de vorige eeuw gebruikten.

Op grond van de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna „REPG” of de „richtlijn” genoemd) moeten de lidstaten minimumeisen vaststellen voor de energieprestatie van nieuwbouw en van bestaande gebouwen die een ingrijpende renovatie ondergaan. Behalve deze minimumeisen bevat de REPG een duidelijke eis op grond waarvan alle nieuwe gebouwen uiterlijk aan het einde van het decennium dicht bij nul liggende of zeer lage energiebehoeften moeten hebben en als bijna-energieneutrale gebouwen (hierna „BENG's” genoemd) kunnen worden gekwalificeerd. De bestaande gebouwenvoorraad is echter oud en inefficiënt, en het tempo van de renovatie ervan is laag. Overeenkomstig de REPG moet ervoor worden gezorgd dat de voorraad aan bestaande gebouwen geleidelijk aan vergelijkbare normen voldoet.

Volledige tenuitvoerlegging en strikte handhaving van de bestaande energiewetgeving wordt gezien als eerste prioriteit om de energie-unie tot stand te brengen (1). Waarborgen dat alle nieuwe gebouwen uiterlijk op 31 december 2020 bijna-energieneutrale gebouwen zijn (twee jaar eerder voor openbare gebouwen) en ondersteunen van de transformatie van bestaande gebouwenvoorraden in de richting van BENG-normen zijn in het huidige juridische kader twee cruciale eisen.

• 2. 

  ACHTERGROND: DE BEPALINGEN INZAKE BENG VAN DE REPG

2.1.   Het concept BENG

Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de REPG is een BENG een „gebouw met een zeer hoge energieprestatie, zoals vastgesteld volgens bijlage I. De dicht bij nul liggende of zeer lage hoeveelheid energie die is vereist, dient in zeer aanzienlijke mate te worden geleverd uit hernieuwbare bronnen, en dient energie die ter plaatse of dicht bij uit hernieuwbare bronnen wordt geproduceerd te bevatten”.

In het eerste deel van de definitie wordt de energieprestatie aangemerkt als element dat bepaalt of een gebouw een „BENG” is. Deze energieprestatie moet overeenkomstig bijlage I van de REPG zeer hoog zijn. Het tweede deel van de definitie reikt richtsnoeren aan om deze zeer hoge prestatie tot stand te brengen door de vereiste lage hoeveelheid energie in zeer aanzienlijke mate uit hernieuwbare bronnen te halen.

In het concept BENG wordt rekening gehouden met het feit dat maatregelen betreffende hernieuwbare energie en efficiëntie met elkaar verbonden zijn. Wanneer hernieuwbare energie ter plaatse op gebouwen wordt geïnstalleerd, neemt de netto geleverde energie af. In veel gevallen zal ter plaatse geïnstalleerde hernieuwbare energie niet volstaan om de energiebehoefte dicht bij nul te brengen indien er geen verdere maatregelen inzake energie-efficiëntie worden genomen of de primaire-energiefactoren voor hernieuwbare energiebronnen elders niet significant afnemen. Strengere en verdergaande eisen voor uiterst efficiënte BENG's zullen daarom ook leiden tot een toegenomen gebruik van ter plaatse geïnstalleerde hernieuwbare energiebronnen met aanpassing van primaire-energiefactoren voor energiedragers elders als gevolg, rekening houdend met het aandeel aan hernieuwbare energie ervan.

In de REPG is weliswaar de kaderdefinitie van BENG's vastgesteld, maar de gedetailleerde toepassing ervan in de praktijk (bijvoorbeeld wat een „zeer hoge energieprestatie” daadwerkelijk is en wat de aanbevolen aanzienlijke bijdrage van „energie uit hernieuwbare bronnen” zou zijn) is de verantwoordelijkheid van de lidstaten wanneer zij artikel 9 van de richtlijn in hun nationale rechtsstelsels omzetten.

2.1.1.   Wat is de energieprestatie van een „bijna-energieneutraal” gebouw?

De energieprestatie wordt gedefinieerd (2) als „de hoeveelheid energie die nodig is om aan de vraag naar energie te voldoen die verband houdt met een normaal gebruik van het gebouw, waaronder energie die wordt gebruikt voor verwarming, koeling, ventilatie, warmwatervoorziening en verlichting”. Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 244/2012 van de Commissie (3) en de begeleidende richtsnoeren (4) zijn een nuttige leidraad voor de manier waarop de energieprestatie van een gebouw wordt berekend (5).

Overeenkomstig punt 3 van bijlage I bij de verordening begint de berekening van de energieprestatie met de berekening van de behoeften aan eindenergie (6) voor verwarming en koeling en eindigt deze met de berekening van de netto primaire energie. De „richting” van de berekening verloopt van de behoeften van het gebouw naar de bron (dat wil zeggen naar de primaire energie).

Volgens de REPG kunnen de lidstaten hun eigen nationale primaire-energiefactoren gebruiken om de geleverde eindenergie om te zetten in primaire energie en de energieprestatie van gebouwen te berekenen.

Bij de berekening van de primaire energie moeten voor elke energiedrager (bijvoorbeeld elektriciteit, stookolie, biomassa, stadsverwarming en -koeling) specifieke primaire-energiefactoren worden gebruikt. In de begeleidende richtsnoeren bij de gedelegeerde verordening wordt geadviseerd om dezelfde primaire-energiefactor van 2,5 te gebruiken voor geleverde en voor geëxporteerde elektriciteit.

Door ter plaatse geproduceerde energie (die ter plaatse wordt gebruikt of wordt geëxporteerd) nemen de primaire-energiebehoeften in verband met geleverde energie af.

De uiteindelijke doelstelling van de berekening van de energieprestatie is om het jaarlijkse totale energieverbruik, uitgedrukt in netto primaire energie, te bepalen, hetgeen overeenkomt met het energieverbruik voor verwarming, koeling, ventilatie, warmwatervoorziening en verlichting. Zodoende wordt jaarlijks de balans opgemaakt, hetgeen overeenstemt met het huidige REPG-kader. Uit studies blijkt echter dat kortere termijnen voor het berekenen van de energiebalansen voordelen kunnen opleveren (bijvoorbeeld met het oog op dagelijkse en seizoensgebonden effecten) (7).

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, moet in de minimumeisen rekening worden gehouden met de algemene gesteldheid van het binnenklimaat om eventuele negatieve effecten zoals onvoldoende ventilatie te voorkomen. Om verslechtering van de luchtkwaliteit binnenshuis, het comfort en de gezondheidssituatie in de Europese gebouwenvoorraad te voorkomen (8), moeten bij de stapsgewijze aanscherping van de minimumeisen inzake energieprestatie als gevolg van de implementatie van BENG's in heel Europa passende strategieën met betrekking tot het binnenklimaat worden toegepast.

Ook blijkt uit studies (9) dat nieuwe en gerenoveerde gebouwen de geplande energieprestatie vaak niet behalen. Er moeten mechanismen worden vastgesteld waarmee wordt gewaarborgd dat de berekening van de energieprestatie aansluit op het daadwerkelijke energieverbruik.

2.1.2.   Verband tussen kostenoptimale niveaus en BENG-niveaus

Bij de REPG is een benchmarkingsysteem (beginsel van „kostenoptimaliteit”) vastgesteld dat de lidstaten kunnen gebruiken als leidraad bij het vaststellen van eisen inzake energieprestatie in nationale of regionale bouwvoorschriften en bij de regelmatige beoordeling van die eisen. In de REPG is bepaald dat het minimale ambitieniveau voor de renovatie van gebouwen en voor nieuwe gebouwen wordt bepaald aan de hand van de kostenoptimaliteit (10).

Op grond van de eisen inzake kostenoptimale niveaus van artikel 5 van de richtlijn moeten de nationale minimumeisen inzake energieprestatie om de vijf jaar worden beoordeeld en moeten deze eisen worden aangescherpt indien deze beduidend minder ambitieus zijn dan de nationale kostenoptimale niveaus.

De methodologie betreffende kostenoptimale niveaus stelt de lidstaten in staat het bereik van de BENG-voorschriften voor 2020 te definiëren. Hiertoe moeten zij verschillende maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie zowel individueel als gecombineerd beoordelen en vergelijken als onderdeel van op referentiegebouwen toe te passen pakketten maatregelen.

Zodoende kunnen de lidstaten teneinde het BENG-niveau te definiëren en eraan te voldoen verschillende combinaties van maatregelen inzake isolatie of andere maatregelen inzake energie-efficiëntie toepassen dan wel gebruikmaken van uiterst efficiënte technische bouwsystemen en ter plaatse geïnstalleerde hernieuwbare energiebronnen (11). In het kader van de berekening van kostenoptimale niveaus moeten de lidstaten onderzoeken welke bijdrage elke van deze drie typen maatregelen levert.

De lidstaten moeten per energiedrager primaire-energiefactoren definiëren. Deze primaire-energiefactoren kunnen gebaseerd zijn op nationale of regionale gemiddelde waarden of op specifieke waarden. Bij deze factoren dient rekening te worden gehouden met het aandeel aan hernieuwbare energie van de aan het gebouw geleverde energie, met inbegrip van energie uit nabij gelegen bronnen, om ervoor te zorgen dat ter plaatse en elders geïnstalleerde hernieuwbare energiebronnen op voet van gelijkheid worden behandeld.

Er dient rekening mee te worden gehouden dat het concept van bijna-energieneutrale gebouwen voor het merendeel van de nieuwe gebouwen met ingang van januari 2021 (voor nieuwe openbare gebouwen met ingang van januari 2019) van toepassing is. Tegen die tijd zijn de kosten voor technologie waarschijnlijk lager, aangezien de markten dan rijper en de volumes groter zijn. De BENG-niveaus zullen daarom waarschijnlijk overeenkomen met de kostenoptimale niveaus voor 2020.

Uit de beschikbare gegevens blijkt dat een combinatie van de bestaande technologieën op het gebied van energiebesparing, energie-efficiëntie en hernieuwbare energie kan volstaan om een passende doelstelling voor bijna-energieneutrale gebouwen te verwezenlijken (12). Er is op technologisch vlak geen kloof geconstateerd die tegen 2021 zou moeten worden gedicht. Uit een analyse van de op grond van artikel 5 van de REPG vereiste verslagen inzake kostenoptimale niveaus blijkt dat een soepele overgang tussen kostenoptimaliteit en BENG haalbaar is (13).

Elke cyclus van vijf jaar betreffende kostenoptimaliteit biedt de mogelijkheid om energie-efficiëntieverbeteringen in nationale bouwvoorschriften te verankeren naarmate nieuwe technologieën hun waarde bewijzen, en een kans om de voorschriften inzake de prestaties van gebouwen te wijzigen teneinde de kloof ten opzichte van kostenoptimale niveaus te overbruggen. Dankzij het beginsel van de kostenoptimaliteit kan het ambitieniveau van de BENG-voorschriften voor nieuwe gebouwen na 2020 voortdurend worden verhoogd in het kader van de regelmatige herziening van nationale bouwvoorschriften voor nieuwe en bestaande gebouwen.

2.1.3.   Welke bijdrage leveren hernieuwbare energiebronnen?

De integratie van hernieuwbare energiebronnen in de nationale BENG-implementatie is een bijzonder belangrijke doelstelling geweest. Op grond van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad (14) (hierna de „richtlijn hernieuwbare energiebronnen” genoemd) zijn de lidstaten verplicht om in het kader van hun bouwvoorschriften en -regels passende maatregelen in te voeren om het aandeel van alle soorten energie uit hernieuwbare energiebronnen in de bouwsector te vergroten (15).

Dergelijke maatregelen en de BENG-voorschriften van de REPG vullen elkaar aan. Het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, met name van ter plaatse geïnstalleerde bronnen, wordt door de bepalingen van de REPG automatisch gestimuleerd, aangezien de ter plaatse geproduceerde energie ervoor zorgt dat het aandeel van primaire energie in de geleverde energie afneemt. Zodoende maken ter plaatse geïnstalleerde hernieuwbare energiebronnen altijd deel uit van de berekening van de energieprestatie van gebouwen.

In sommige lidstaten is een aandeel van hernieuwbare energie aan de gebruikte primaire energie of een minimumbijdrage van hernieuwbare energie in kWh/m2 per jaar verplicht; andere lidstaten maken gebruik van een indirecte verplichting, zoals een laag gebruik van niet-hernieuwbare primaire energie, waaraan alleen kan worden voldaan als hernieuwbare energie deel uitmaakt van het gebouwconcept (16). Door deze flexibiliteit is aanpassing aan nationale en lokale omstandigheden mogelijk (type gebouw, klimaat, kosten voor vergelijkbare technologieën op het gebied van hernieuwbare energie en toegankelijkheid, waarborgen van een optimale combinatie met maatregelen aan de vraagzijde, bebouwingsdichtheid enz.) De hernieuwbare-energiesystemen die het vaakst in BENG's worden toegepast, zijn ter plaatse geïnstalleerde zonnewarmte- en PV-systemen. Andere hernieuwbare energiebronnen die in deze gebouwen worden gebruikt, zijn geothermische energie (van warmtepompen die de bodem als warmtebron gebruiken) en biomassa.

Technologieën op het gebied van hernieuwbare energie zoals zonnewarmte- en PV-systemen zijn bijvoorbeeld kosteneffectiever in een mediterraan klimaat (dat wordt gekenmerkt door meer zonnestraling) dan in andere klimaten. Dergelijke technologieën kunnen daardoor een grotere relatieve bijdrage aan strengere eisen inzake energieprestatie leveren.

Wat betreft elders geïnstalleerde hernieuwbare energiebronnen, met inbegrip van nabij geïnstalleerde bronnen zoals stadsverwarming- en koeling (17), zal het aandeel van hernieuwbare energie in de energiedragermix (bijvoorbeeld in de elektriciteitsnetmix wanneer elektriciteit de energiedrager is) via primaire-energiefactoren van invloed zijn op de energieprestatie van gebouwen. De lidstaten maken gebruik van deze flexibiliteit, aangezien zich in het algemeen zeer verschillende primaire-energiefactoren voor verschillende energiedragers voordoen. Dit geldt in het bijzonder voor de meeste hernieuwbare energiebronnen en technologieën (18).

2.2.   Wat moet onder nationale toegepaste definities van BENG vallen?

De meerderheid van de lidstaten (19) gebruikt reeds een primaire-energieverbruiksindicator in kWh/m2 per jaar overeenkomstig bijlage I. Bovendien gebruiken de lidstaten vaak andere parameters, zoals de U-waarden van bouwschilelementen, netto- en eindenergie voor verwarming en koeling en CO2-emissies.

Ongeveer 60 % van de lidstaten heeft de gedetailleerde toepassing van de BENG-definitie vastgesteld in een juridisch document (bijvoorbeeld bouwvoorschriften en energiedecreten).

De gedetailleerde, door de lidstaten in de praktijk te hanteren definitie van bijna-energieneutrale gebouwen moet een numerieke indicator van het primaire energieverbruik omvatten, uitgedrukt in kWh/m2 per jaar (20). Deze gedetailleerde toepassing moet worden opgenomen in de nationale omzettingsmaatregelen of in het nationale plan ter verhoging van het aantal BENG's.

2.3.   Nieuwe gebouwen: tijdschema voor BENG-doelstellingen

Overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de REPG moeten de lidstaten:

„… erop toezien dat:

Nationale wetgeving ter omzetting van de eisen van artikel 9, lid 1, moet bepalingen, maatregelen of beleid omvatten waarmee wordt gewaarborgd dat uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutrale gebouwen zijn. Voor nieuwe gebouwen waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest die eigenaar zijn van deze gebouwen geldt hetzelfde, maar met 31 december 2018 als termijn.

Ter voorbereiding van de tenuitvoerlegging van artikel 9, lid 1, moesten de nationale plannen betreffende de verhoging van het aantal bijna-energieneutrale gebouwen onder meer tussentijdse doelstellingen omvatten voor de verbetering van de energieprestatie van gebouwen tegen 2015. Deze doelstellingen konden betrekking hebben op het minimumpercentage van de nieuwe gebouwen die tegen die datum bijna-energieneutrale gebouwen waren.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat op 31 december 2020 is voldaan aan de bepalingen van artikel 9, lid 1, onder a), en op 31 december 2018 aan de bepalingen van artikel 9, lid 1, onder b). Hoewel deze data in de toekomst liggen, was de termijn voor de omzetting van artikel 9 vastgesteld op 9 januari 2013 (21). Uiterlijk op die datum moesten alle BENG-bepalingen van artikel 9 in nationale omzettingsmaatregelen in aanmerking zijn genomen. Een dergelijke langdurige aanloop is noodzakelijk, aangezien de planning, het verkrijgen van een vergunning en het bouwen van een gebouw veel tijd in beslag nemen.

Dat deze doelstellingen in nationale wetgeving zijn opgenomen, zorgt voor transparantie wat betreft de politieke doelstellingen en verschaft de economische actoren en andere belanghebbenden duidelijkheid over de toekomstige eisen inzake de energieprestatie van nieuwe gebouwen.

Daarnaast moeten de lidstaten er overeenkomstig artikel 9, lid 1, op toezien dat uiterlijk op de desbetreffende data „alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutrale gebouwen” zijn. Burgers die in 2021 nieuwe gebouwen of appartementen kopen, kunnen derhalve verwachten dat de markt zich overeenkomstig deze doelstellingen heeft ontwikkeld en dat de desbetreffende gebouwen BENG's zijn.

Uit ervaring die in de bouwsector is opgedaan, blijkt dat er onzekerheid kan bestaan wat betreft de einddatum van de bouw of voltooiing van een gebouw en dat zich vertraging kan voordoen. De lidstaten dienen rekening te houden met de geldigheidsduur van bouwvergunningen, de duur van de bouw en de voltooiing van bouwwerkzaamheden alsmede de doelstellingen van artikel 9, lid 1, van de REPG, om te voorkomen dat de verplichting om ervoor te zorgen dat in januari 2021 „alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutrale gebouwen zijn” niet wordt gehaald.

2.4.   Beleid en maatregelen voor de bevordering van BENG's

Overeenkomstig artikel 9, lid 1, moeten de lidstaten nationale plannen opstellen om te zorgen voor een toename van het aantal BENG's. In artikel 9, lid 3, is bepaald welke elementen de nationale plannen minimaal moeten omvatten:

„De nationale plannen omvatten onder meer de volgende elementen:

2.5.   Ondersteuning van de transformatie van bestaande gebouwen op weg naar BENG's

De REPG omvat ook BENG-verplichtingen met betrekking tot bestaande gebouwen zonder streefdata of verplichting om minimumeisen inzake energieprestatie vast te stellen. Op grond van artikel 9, lid 2, van de REPG moeten de lidstaten „in het verlengde van de door de publieke sector vervulde voortrekkersrol … beleid ontwikkelen en … maatregelen vaststellen, zoals het bepalen van streefcijfers, om de transformatie van gebouwen die worden gerenoveerd tot bijna-energieneutrale gebouwen te stimuleren en … de Commissie daarvan in kennis stellen in hun … nationale plannen”.

Een van de elementen van de ondersteuning van de transformatie van bestaande gebouwenvoorraden op weg naar BENG's overeenkomstig artikel 9, lid 2, van de REPG dient te worden gevormd door de verhoging van het aandeel van gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (zie artikel 9, lid 3, onder c)). Op grond van artikel 13, lid 6, van de richtlijn hernieuwbare energie moeten de lidstaten het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarmings- en koelingssystemen in hun bouwvoorschriften en -regels bevorderen.

Het doel van artikel 9, lid 2, is derhalve de mate van renovatie te verhogen door nationaal ondersteunende beleidsmaatregelen vast te stellen, zodat bestaande gebouwen tot een hoger, BENG-compatibel niveau worden gerenoveerd. De verplichting van artikel 9, lid 2, van de REPG wordt aangevuld door nationale langetermijnstrategieën inzake gebouwen overeenkomstig artikel 4 van Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad (22) (EED), hetgeen moet leiden tot hogere renovatiepercentages doordat financiering wordt vrijgemaakt en de renovatie van gebouwen wordt gestimuleerd. In deze langetermijnstrategieën inzake renovatie worden de bovengenoemde elementen van de richtlijn energie-efficiëntie (het renovatiepercentage) en van de REPG (mate van renovatie) verenigd.

In de kaderdefinitie van BENG's in de REPG wordt geen onderscheid gemaakt tussen nieuwe en bestaande gebouwen. Een dergelijk onderscheid zou consumenten immers kunnen misleiden, hetgeen ook het geval zou zijn bij afzonderlijke rangindelingen betreffende de energieprestatiecertificering voor nieuwe en bestaande gebouwen.

„Renovatie die tot een BENG leidt” betekent derhalve een zodanige renovatie dat aan de eisen inzake de energieprestatie op BENG-niveau wordt voldaan. Verschillende tijdschema's en regelingen inzake financiële ondersteuning voor bestaande gebouwen behoren tot de mogelijkheden, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de langere periode die noodzakelijk is om te bereiken dat BENG-niveaus in het geval van bestaande gebouwen kostenoptimaal zijn.

• 3. 

  VOORUITGANG VAN DE LIDSTATEN OP WEG NAAR BENG'S

3.1.   Toegepaste nationale definities van BENG's

De numerieke indicatoren van de verschillende lidstaten kunnen niet met elkaar worden vergeleken, omdat er verschillende berekeningsmethoden voor de energieprestatie zijn gebruikt (23). Sommige lidstaten hebben het bereik van de numerieke indicator uitgebreid, doordat zij er niet-verplichte soorten energiegebruik aan hebben toegevoegd, bijvoorbeeld het energiegebruik van toestellen. Er is geconstateerd dat de toevoeging van verlichting en toestellen tot betere oplossingen kan leiden, met name wat betreft het elektriciteitsgebruik (24).

Rekening houdend met bovenstaand voorbehoud, blijkt uit de beschikbare gegevens (25) dat bij de vaststelling van een numerieke indicator de eisen sterk uiteenlopen, van 0 kWh/m2 per jaar tot 270 kWh/m2 per jaar) (met inbegrip van energiegebruik van toestellen), en dat deze voornamelijk worden gegeven als primair energieverbruik in kWh/m2 per jaar. De hogere waarden hebben hoofdzakelijk betrekking op ziekenhuizen of andere gespecialiseerde niet-residentiële gebouwen.

Voor woongebouwen streven de meeste lidstaten naar een primair energieverbruik van ten hoogste 50 kWh/m2 per jaar. Het maximale primaire energieverbruik varieert van 20 kWh/m2 per jaar in Denemarken tot 33 kWh/m2 per jaar in Kroatië (kustgebied) en 95 kWh/m2 per jaar in Letland. Verschillende landen (België (Brussels gewest), Estland, Frankrijk, Ierland, Slowakije, het Verenigd Koninkrijk, Bulgarije, Denemarken, Kroatië (continentaal gebied), Malta en Slovenië) streven naar 45 of 50 kWh/m2 per jaar (26).

Wat het aandeel hernieuwbare energie betreft, is de rapportage eveneens divers: slechts enkele landen stellen een specifiek minimumpercentage vast en de meerderheid doet kwalitatieve uitspraken.

Geen enkele lidstaat heeft een wettelijke regeling gemeld voor het niet toepassen van de BENG-voorschriften voor specifieke en gerechtvaardigde gevallen waar de kosten-batenanalyse over de economische levensduur van het betrokken gebouw negatief is, zoals is toegestaan krachtens artikel 9, lid 6, van de REPG.

3.2.   Beleid en maatregelen voor de bevordering van BENG's

Uit een beoordeling van de stand van zaken in oktober 2014 (27) blijkt dat de lidstaten melding hebben gemaakt van een groot aantal beleidsinitiatieven en maatregelen ter ondersteuning van de BENG-doelstellingen in hun nationale plannen en nationale actieplan voor energie-efficiëntie, hoewel het vaak niet duidelijk is in welke mate deze maatregelen specifiek op BENG's zijn gericht. Vergeleken met de in het verslag over de vooruitgang van de Commissie van 2013 (28) beschreven situatie, is het aantal door de lidstaten ter kennis gegeven beleidsinitiatieven en maatregelen toegenomen.

In meer dan twee derde van de lidstaten worden beleidsinitiatieven en maatregelen op het gebied van voorlichting en educatie alsmede de versterking van bouwvoorschriften en energieprestatiecertificaten toegepast. Verder worden BENG's bevorderd door middel van financieringsinstrumenten en ondersteunende maatregelen, waaronder stimuleringsbeleid, leningen met verlaagde rentetarieven, belastingvrijstellingen, energiebonussen voor particulieren, subsidieregelingen voor de installatie van hernieuwbare energie, richtsnoeren en financiering voor kwetsbare bevolkingsgroepen en gesubsidieerde hypotheekrentetarieven voor energie-efficiënte woningen.

De meeste beleidsinitiatieven en maatregelen waarvan de lidstaten melding hebben gemaakt, zijn ook van toepassing op openbare gebouwen. Het toepassingsgebied van de maatregelen voor openbare gebouwen verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, variërend van alleen de gebouwen van de centrale overheid tot alle openbare gebouwen of alle voor publieke doeleinden gebruikte gebouwen. In sommige lidstaten gelden tevens specifieke maatregelen voor openbare gebouwen. Dit zijn voornamelijk monitoringcampagnes („NRClick” is bijvoorbeeld een systeem voor de energieboekhouding waarmee de verschillende gemeenten in België kunnen worden vergeleken) en demonstratieprojecten (in Duitsland bijvoorbeeld het energieneutrale gebouw van het Federale Milieu-agentschap (Umweltbundesamt)).

In 2015 is een EU-breed overzicht van de status van de nationale plannen voor BENG uitgebracht (29). In deze recente analyse wordt bevestigd dat aanhoudend vooruitgang wordt geboekt, zowel wat betreft de kwantiteit als de kwaliteit van de nationale maatregelen ter bevordering van BENG's, met inbegrip van de gedetailleerde toepassing van de definitie, de tussentijdse doelstellingen voor 2015 en de beleidsinitiatieven op financieel en ander gebied. In het verslag wordt gewezen op verschillende voorbeeldige of toonaangevende beleidskaders.

Sommige lidstaten hebben de voordelen van de implementatie van BENG's geraamd. Er zullen nieuwe voltijdsbanen worden gecreëerd: 649 tot 1 180 in Bulgarije, 4 100 tot 6 200 in Polen en 1 390 tot 2 203 in Roemenië. Bulgarije verwacht aanvullende investeringen voor een bedrag van 38 tot 69 miljoen EUR, Polen verwacht 240 tot 365 miljoen EUR en Roemenië 82 tot 130 miljoen EUR. De voorziene minimumeisen inzake primaire energie liggen bij 70 kWh/m2 per jaar (Bulgarije en Polen) en 100 kWh/m2 per jaar (Roemenië) in 2015, maar zullen worden teruggebracht tot respectievelijk 30 kWh/m2 per jaar en 50 kWh/m2 per jaar in 2020. Het percentage hernieuwbare energie zal toenemen van 20 % in 2015 tot 40 % in 2020. De CO2-emissies zullen worden teruggebracht van 8-10 kg CO2/m2 per jaar naar 3-7 kg CO2/m2 per jaar in 2020.

Uit recente studies is gebleken dat energiereducties van ten minste 80 % in nieuwe BENG-constructies in Europa economisch haalbaar zijn, hoewel de mix van de daartoe vereiste maatregelen in hoge mate van het klimaat afhankelijk is. Uit de resultaten blijkt dat een brede aanpak ten aanzien van efficiëntie in combinatie met maatregelen op het gebied van hernieuwbare energie in de hele EU haalbaar is en dat de desbetreffende kosten uiteenlopen (30).

• 4. 

  AANBEVELINGEN

4.1.   Toepassing van de definitie van BENG's in de praktijk: wanneer is de ambitie om een BENG-niveau voor de energieprestatie te bereiken te beperkt?

In dit deel worden aanbevelingen gedaan betreffende de algemene beginselen en factoren waarmee de lidstaten rekening moeten houden bij de ontwikkeling van de op nationaal niveau toe te passen BENG-definitie die in overeenstemming is met de REPG.

Er kan geen ambitieniveau betreffende BENG's voor de hele EU worden vastgesteld. Er is flexibiliteit nodig, zodat rekening kan worden gehouden met de impact van klimaatomstandigheden op verwarmings- en koelingsbehoeften en op de kosteneffectiviteit van pakketten maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energiebronnen.

De begrippen „bijna energieneutraal” en „zeer lage hoeveelheid energie” die in de REPG zijn vastgesteld, geven evenwel een indicatie wat betreft de mate waarin de lidstaten over speelruimte beschikken en de grenzen daarvan. In BENG-definities dient te worden gestreefd naar een nagenoeg evenwichtige energiebalans.

Het BENG-niveau voor nieuwe gebouwen mag niet lager liggen (minder streng zijn) dan het kostenoptimale niveau voor 2021 dat overeenkomstig artikel 5 van de richtlijn wordt berekend. Het kostenoptimale niveau is het minimale ambitieniveau voor de BENG-prestatie. Het BENG-niveau betreffende de energieprestaties van nieuwe gebouwen wordt bepaald aan de hand van de beste technologie die op dat moment beschikbaar en op de markt gangbaar is, van financiële aspecten en van juridische en politieke overwegingen op nationaal niveau.

De vaststelling van numerieke benchmarks voor BENG-indicatoren betreffende primair-energieverbruik op EU-niveau is het nuttigst wanneer de met deze benchmarks te vergelijken waarden zijn bepaald door middel van transparante berekeningsmethoden. Momenteel wordt de laatste hand gelegd aan normen (31) waarmee een transparante vergelijking van nationale en regionale berekeningsmethoden mogelijk wordt.

Rekening houdende met de bovengenoemde overwegingen, hebben de benchmarks die worden verstrekt gewoonlijk betrekking op energiebehoeften. Een van de redenen daarvoor is het feit dat energiebehoeften het uitgangspunt zijn voor de berekening van primaire energie en een zeer lage energiebehoefte voor verwarming en koeling zodoende van essentieel belang is voor bijna-primaire-energieneutrale gebouwen. Zeer lage energiebehoeften zijn tevens een eerste vereiste om een aanzienlijk aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen te bereiken en een bijna-primaire-energieneutrale situatie tot stand te brengen.

Uitgaande van projecties voor 2020 inzake prijzen en technologieën liggen de benchmarks voor de energieprestatie van BENG's in de volgende bereiken voor de verschillende klimaatzones van de EU (32):

De lidstaten wordt aangeraden in het kader van een geïntegreerd ontwerpconcept gebruik te maken van hernieuwbare energiebronnen om tegemoet te komen aan de eisen die wat betreft lage hoeveelheden energie aan gebouwen worden gesteld (33).

Sommige lidstaten hebben besloten om het BENG-niveau te koppelen aan een van de hoogste energieprestatieklassen (bijvoorbeeld klasse A++) zoals gespecificeerd in het energieprestatiecertificaat. Wanneer hierbij ook gebruik wordt gemaakt van een duidelijke energieprestatie-indicator, wordt deze aanpak aanbevolen om investeerders van duidelijke informatie te voorzien en een marktverschuiving naar BENG's teweeg te brengen.

4.2.   Voldoen aan de verplichting om ervoor te zorgen dat nieuwe gebouwen uiterlijk eind 2020 BENG's zijn

Om nieuwe gebouwen zodanig voor te bereiden dat aan de BENG-doelstellingen wordt voldaan, moeten bestaande praktijken wellicht worden aangepast. De minimumeisen inzake energieprestatie en de eisen inzake bijna-energieneutraliteit zouden met het oog op de termijnen van artikel 9, lid 1, moeten worden beoordeeld.

Bovendien moeten de lidstaten ervoor zorgen dat zij over adequate sanctiemechanismen beschikken die worden toegepast indien nieuwe constructies niet aan de energieprestatie-eisen voldoen. Hiertoe kunnen gedifferentieerde sancties behoren die gelden voor nieuwe gebouwen nadat de BENG-termijnen zijn verstreken.

De lidstaten wordt aangeraden deze elementen zo spoedig mogelijk te beoordelen teneinde te waarborgen dat de BENG-doelstellingen worden bereikt. Bovendien wordt aanbevolen dat de lidstaten vaststellen welk mechanisme wordt gebruikt om te controleren of aan de BENG-doelstellingen wordt voldaan. Met behulp van dit mechanisme dient tevens te worden gecontroleerd of de tussentijdse doelstellingen voor 2015 in overeenstemming met artikel 9, lid 1, zijn behaald en of eventuele aanvullende mijlpalen op nationaal niveau tot 2020 worden behaald. Hierdoor worden de huidige BENG-routekaarten versterkt en wordt de komende jaren bijgedragen tot de controlemechanismen.

4.3.   Beleid en maatregelen voor de bevordering van BENG's

De meeste lidstaten hebben uiteenlopende beleidsmaatregelen genomen om het aantal BENG's te verhogen (Oostenrijk, België, Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Tsjechië, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Portugal, Zweden, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk hebben bijvoorbeeld gekozen voor voorlichting en verstrekking van informatie, onderwijs en opleiding alsmede versterking van bouwvoorschriften en energieprestatiecertificaten). De beleidsmaatregelen lijken soms echter eerder algemeen en niet gericht op „alle gebouwen”. Op welke manier de maatregelen BENG's ondersteunen en in de praktijk bijdragen tot het bereiken van de BENG-doelstelling in een land is niet altijd duidelijk. Het wordt daarom aanbevolen het verband tussen het beleid, maatregelen en BENG's te versterken.

Om de verstrekking van deze informatie te vergemakkelijken, heeft de Commissie een model aan de lidstaten ter beschikking gesteld. Het gebruik ervan is niet verplicht, maar het wordt wel aanbevolen om ervoor te zorgen dat de BENG-plannen gemakkelijker kunnen worden vergeleken en geanalyseerd (34).

4.4.   Ondersteuning van de transformatie van bestaande gebouwen op weg naar BENG's

De beste praktijken betreffende de transformatie van de bestaande gebouwenvoorraad zijn zeer uiteenlopend: voorlichting op het vlak van technologie (35), stimuleringsregelingen, financieringsinstrumenten, belastingregelingen, economische instrumenten zoals regelingen voor verplichte energiebesparing, marktinstrumenten zoals publiek-private partnerschappen ter stimulering van de renovatie van gebouwen en centrale oplossingsloketten die advies over energie-efficiënte renovatie geven (36).

In sommige lidstaten wordt financiële ondersteuning voor de renovatie van gebouwen gekoppeld aan het bereiken van hoge, met het BENG-niveau gelijkwaardige energieklassen. Deze aanpak verdient aanbeveling met het oog op het stimuleren van de transformatie van nationale gebouwenvoorraden op weg naar BENG-niveaus.

De afgelopen tien jaar hebben de meeste lidstaten op de bestaande gebouwenvoorraad gerichte maatregelen genomen. Daarnaast zijn onlangs nieuwe toekomstgerichte perspectieven verankerd in de nationale renovatiestrategieën die overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn energie-efficiëntie zijn ontwikkeld. De lidstaten dienen een consistente mix van beleidsinstrumenten (beleidspakketten) te ontwikkelen die slechts ten dele afhankelijk is van overheidsgeld.

Met name voor de renovatie van de gebouwenvoorraad zijn betrouwbare gegevens nodig om de effecten van het beleid te controleren, met inbegrip van de daadwerkelijke energieprestatie en het binnenklimaat. In sommige landen met beperkte mogelijkheden op het gebied van hernieuwbare energie wat betreft zonne-energie (bijvoorbeeld in Noord-Europa) is beleid nodig waarmee alternatieve maatregelen worden ondersteund (bijvoorbeeld op het vlak van biomassa). Ook de vaststelling van routekaarten en indicatoren is een nuttig instrument om aan specifieke behoeften tegemoet te komen en de uitvoering te controleren. De lidstaten wordt aanbevolen de vastgestelde maatregelen verder te versterken en deze te evalueren teneinde kosteneffectieve vergaande en op BENG gerichte renovaties te stimuleren.

• 5. 

  SAMENVATTING VAN DE AANBEVELINGEN

• (1) 

  COM(2015) 80 final.

• (2) 

  Artikel 2, lid 4.

• (3) 

  Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 244/2012 van de Commissie van 16 januari 2012 tot aanvulling van Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende de energieprestatie van gebouwen middels het vaststellen van een vergelijkend methodologisch kader voor het berekenen van kostenoptimale niveaus van minimumenergieprestatie-eisen voor gebouwen en onderdelen van gebouwen (PB L 81 van 21.3.2012, blz. 18).

• (4) 

  Richtsnoeren betreffende het vaststellen van een vergelijkend methodologisch kader voor het berekenen van kostenoptimale niveaus van minimumeisen inzake energieprestatie (PB C 115 van 19.4.2012, blz. 1).

• (5) 

  Zie de tabel op bladzijde 10 van de richtsnoeren.

• (6) 

  „Energiebehoefte”, „geleverde energie” en „netto primaire energie” dienen te worden begrepen in de zin van de definities van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 244/2012 en de begeleidende richtsnoeren.

• (7) 

  Zie bijvoorbeeld „Analysis of load match and grid interaction indicators in net zero energy buildings with simulated and monitored data”, Applied Energy, 31 december 2014, blz. 119-131.

• (8) 

  Verslag van het JRC: „Promoting healthy and energy efficient buildings in the European Union”, 2016.

• (9) 

  Zie bijvoorbeeld „Predicted vs. actual energy performance of non-domestic buildings: Using post-occupancy evaluation data to reduce the performance gap”, Anna Carolina Menezes, Andrew Cripps, Dino Bouchlaghem en Richard Buswell (2012), Applied Energy, deel 97, blz. 355-364, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306261911007811

• (10) 

  Dat wil zeggen: het energieprestatieniveau dat gedurende de geraamde levensduur van het gebouw de laagste kosten meebrengt.

• (11) 

  Onder „energie uit hernieuwbare bronnen” valt energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk windenergie, zonne-energie, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas.

• (12) 

  „Towards nearly zero-energy buildings — Definition on common principles under the EPBD” (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), uitgevoerd door Ecofys in opdracht van de Europese Commissie, DG Energie.

• (13) 

  Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de vooruitgang van de lidstaten bij het bereiken van kostenoptimale niveaus van minimumeisen inzake energieprestatie

• (14) 

  Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB L 140 van 5.6.2009, blz. 16).

• (15) 

  Zie artikel 13, lid 4, van de richtlijn hernieuwbare energiebronnen.

• (16) 

  Boek EPBD Concerted Action III, 2016.

• (17) 

  Stadsverwarmings- en koelingssystemen in de EU hebben een markttoepassingsniveau van ongeveer 10-13 % van de verwarmings-/koelingsvoorziening.

• (18) 

  Zie voetnoot 12.

• (19) 

  23 lidstaten en een van de Belgische gewesten.

• (20) 

  Overeenkomstig artikel 9, lid 3, onder a).

• (21) 

  Artikel 28, lid 1, tweede alinea.

• (22) 

  Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB L 315 van 14.11.2012, blz. 1).

• (23) 

  De normalisatiewerkzaamheden en projecten zoals het GE2O-project (http://www.geoclusters.eu/) die momenteel worden uitgevoerd, hebben tot doel deze beperking weg te werken, waarbij rekening wordt gehouden met natuurlijke verschillen, bijvoorbeeld door het klimaat.

• (24) 

  „Modelling of optimal paths to reach NZEB for new constructions in Europe”, presentatie van Delia D'Agostino op de WSED-conferentie in februari 2016 (http://www.wsed.at/en/programme/young-researchers-conference-energy-efficiency-biomass/).

• (25) 

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=NL. Dit verslag bevat informatie uit alle lidstaten, met uitzondering van Griekenland en Spanje, die op 18 september 2014 nog geen nationaal plan of geconsolideerd model hadden verstrekt. Een recentere overzichtstabel van de nationale definities van BENG is hier beschikbaar: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

• (26) 

  Zie informatie in het samenvattende verslag van het GCO betreffende nationale plannen voor BENG's, 2016, het informatieblad van BPIE van januari 2015 (http://bpie.eu/uploads/lib/document/attachment/128/BPIE_factsheet_nZEB_definitions_across_Europe.pdf) en bijgewerkte informatie die de Commissie in oktober 2014 heeft gepubliceerd (https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf).

• (27) 

  https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf

• (28) 

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=NL

• (29) 

  Samenvattend verslag van het JRC betreffende nationale plannen voor BENG's van 2016, beschikbaar op: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications/all

• (30) 

  Zie voetnoot 24.

• (31) 

  Door de Commissie aan CEN verstrekt mandaat M/480 betreffende de uitwerking van REPG-normen.

• (32) 

  In de studie „Towards nearly zero-energy buildings — Definition on common principles under the EPBD” (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), uitgevoerd door Ecofys in opdracht van de Europese Commissie, DG Energie, zijn de zones als volgt ingedeeld: het Middellandse Zeegebied is zone 1:

• (33) 

  De geïntegreerde energieprestatie van een gebouw komt overeen met de hoeveelheid netto primaire energie die nodig is om te voldoen aan de verschillende behoeften waarmee het normale gebruik gepaard gaat en moet de verwarmingsenergiebehoefte, de koelingsenergiebehoefte, de huishoudelijke warmwaterbehoefte en de ingebouwde verlichting omvatten. Als gevolg daarvan wordt bij de geïntegreerde prestatie niet alleen rekening gehouden met de kwaliteit van de isolatie van het gebouw, maar ook met verwarmings- en koelingsinstallaties, energie voor ventilatie, verlichtingsinstallaties, positie en oriëntatie van het gebouw, warmteterugwinning, actieve zonnetoetreding en andere hernieuwbare energiebronnen.

• (34) 

  De door de lidstaten ingevulde modellen zijn beschikbaar op http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

• (35) 

  In het kader van het Horizon 2020-programma ondersteunt de EU de ontwikkeling van technologie, met name door middel van het publiek-private partnerschap betreffende energie-efficiënte gebouwen: https://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/energy-efficient-buildings_en.html

• (36) 

  Zie voetnoot 22.

Deze samenvatting is overgenomen van EUR-Lex.